外管局局长：国际收支顺差较大是近期最主要问题
中国国际收支:顺差是怎么来的
《财经》：当前中国的外汇制度备受全球瞩目，人民币更是面临着很大的升值压力。作为国家外汇管理局的局长，你如何看待这个当前的热点问题？
郭树清：人民币币值和中国外汇制度一直是非常重要的问题，这并不是因为它们在当前成为热点才变得重要。因此，要理解这些问题，也不能局限于就现象谈现象。国际收支和外汇状况，反映了一国经济的对外平衡情况，既是由国内平衡情况决定的，又是可以相互作用的。简而言之，这关系到如何使用好国际国内“两种资源”，如何利用好国际国内“两个市场”。而维护国际收支平衡，对于实现中国经济可持续的快速发展具有越来越重要的意义。
《财经》：那么当前中国国际收支的基本情况如何呢？
郭树清：肯定地说,就是入超明显。2002年，国际收支总额达到9639亿美元，按现行汇率折算，相当于统计局公布的GDP的77.9%，规模较20年前增加16.8倍；多项涉外经济指标名列世界前茅，如实际利用直接投资额排名世界第一，外汇储备规模排名第二，货物贸易总额排名第六，服务贸易总额排名第十一。即将结束的2003年，我国的对外经济更有很大发展。预计全年国际收支肯定会超过1万亿美元，其中货物贸易就会超过8000亿美元，中国的排名会再提前两位。
更重要的是，在发展开放型经济过程中，中国没有发生国际上屡次出现的金融危机，即货币或债务危机。上世纪80年代，我国经常项目时有逆差，但由于利用外资外债，资本项目净流入，国际收支基本平衡略有结余。到上世纪90年代，外商直接投资增势迅猛，加之宏观环境变化，因此除个别年份外，经常项目和资本项目均为顺差。最近几年里更是如此。
《财经》：国际收支的这种入超具体表现在哪些方面？
郭树清：概括起来，可以说有五个方面。
第一，国际收支顺差总规模不断扩大。2001年到2003年上半年累计，经常项目顺差639亿美元，资本项目顺差1115亿美元；国际收支总顺差1754亿美元，年平均顺差701亿美元，比1994年～2000年平均顺差371亿美元上升了89.1%。其中，2003年上半年国际收支总顺差555亿美元，较去年同期增加了1.6倍。
第二，资本净流入逐步成为国际收支顺差的主要来源。2002年，经常项目顺差占总顺差的52%，该比重较2000年下降了近40个百分点。资本项目顺差的贡献相应提高。2001年以来，资本项目累计顺差占国际收支总顺差的比重达63.6%。2003年上半年，资本项目顺差444亿美元，同比增加263%，占到总顺差的80%。因为受利差和汇率预期等因素影响，企业、机构和个人长期滞留境外的各种外汇调回境内。仅银行体系将部分境外运作资金调入境内，前三季度就形成约250亿美元的资金流入。
第三，货物贸易顺差下降。货物贸易进出口状况是国际收支中的一项基本内容，反映了国际竞争力等经济基本面情况，是考察国际收支平衡与否的重要先行指标。近年来，中国对外贸易顺差呈现下降的趋势。1998年我国外贸进出口顺差436亿美元，2002年降至304亿美元，下降了30.3%。2003年前三季度贸易顺差仅为89亿美元，同比下降了55.6%。
第四，外债规模增加。截止2003年6月底，我国外债余额折合1825.7亿美元，比上年末增加140.3亿美元，增长8.3%，改变了1999年以来外债规模持续下降的局面。其中，短期外债641.9亿美元，占外债总额的35.2%。短期外债比上年末增加112亿美元，这主要是由于贸易信贷大幅增长，国内外汇贷款需求增大，金融机构短期外债增加。
第五，外汇储备增长加快。1994～1997年，外汇储备年均增加近300亿美元。1998～2000年，受亚洲金融危机传染效应的波及，外汇储备增势骤然放缓，年均增加额不足90亿美元。近年来，外汇储备增长重新加速。2001和2002年分别增加了466亿和742亿美元，2003年前三季度又较去年末增加975亿美元。到9月末，外汇储备达到3839亿美元，较上年末增长了34%。
《财经》：当前中国国际收支持续较大顺差的局面可以说是人民币受到升值压力的一个重要原因。这种局面是如何形成的呢？
郭树清：这种局面是由一系列客观复杂的原因造成的，其中既有国际的原因，也有国内自身的原因。有一点是肯定的：在国际收支问题上，中国政府长期确定的方针是，国际收支基本平衡略有节余；国际收支出现较大顺差并不是中国政府所刻意追求的。
《财经》：这个见解很独特，因为许多人都认为这种局面主要是由中国自身的原因造成的，国际上这种看法尤其流行。你认为国际原因是什么呢？
郭树清：主要有三方面。首先，经济全球化的发展是中国国际收支持续顺差的重要原因。上世纪90年代，工业发达国家开始新一轮产业结构调整。中国经济正好已形成了基本的开放态势，因而自然而然地融入了这场世界性的产业转移。近年来，世界经济不景气，全球高科技泡沫破灭，进一步加快了全球范围内的结构调整和产业转移。与此同时，中国加入世贸组织，对外开放不断扩大，加之国内人力资源丰富，基础设施和法律环境日趋完善，中国逐渐成为国际制造产业转移的主要目的地之一。外商投资企业跃升为中国外贸发展的主力军，1993～2002年其出口年均增长23.6%，高出全国平均水平8.5个百分点。2003年前9个月，外商投资企业出口额已占到全国出口总值的54.1%，其中加工贸易占其总出口的78.8%。这造成了，一方面我国直接投资是净流入，另一方面外贸进出口是顺差。如果扣除加工贸易进出口顺差后，2001年1月到2003年9月末我国外贸进出口实际累计逆差1029亿美元，而不是海关公布的顺差618亿美元。
第二，一些发达国家对中国的技术出口多重限制，进一步扩大了中国贸易顺差。按照建立在比较优势基础上的自由贸易原则，中国主要对海外原材料产品和技术密集型产品进口需求较大。但一些发达国家以国家安全等为借口，对本国企业向中国出口高新技术设备施加种种限制。巴黎统筹委员会解散后，某些国家对华出口的管制政策不但没有放松，反而加强，这自然会加大双边贸易不平衡。
此外，当前不合理的国际金融体系也是造成外汇储备被动增加的重要原因。在当今国际货币体系下，由于没有真正的最后贷款人，一国发生金融危机，事实上无人可以救助，特别是像中国这样的发展中大国更是如此。因此，发展中国家为防范金融风险，不得不积累大量的外汇储备。2002年末韩国、印尼、泰国、马来西亚、菲律宾等五国的外汇储备比1997年末增加了1470多亿美元，增长166%。10年前，发达国家在全球外汇储备中占有2/3的比重，现在只有1/3左右，与发展中国家的地位正好发生了对调。如果说这种格局可能会造成某种资源不合理配置问题的话，那么，其根源正是现行的国际金融体系，是目前不合理的世界经济格局。
《财经》：国际原因往往是我们无法控制的，所以相比之下，我们更应该注重国内的原因，立足于把自己的事情做好。国内是什么原因造成了国际收支持续较大顺差的呢？
郭树清：从国内看，国际收支顺差反映了经济快速发展与结构调整滞后之间的矛盾。这的确值得我们认真对待。在过去20多年里，在高储蓄率和高投资率支持下，中国经济的平均年增长速度超过了9%。与此同时，经济结构也发生了深刻的变化。但是，由于历史和体制的原因，结构调整步伐经常处于落后状态。特别是在最近五年里，国内居民基本生活需求得以满足，工业发展达到新的水平之后，商品、资金和劳动力市场都出现了过剩。对于一个发展中的大国来讲，这显然是不可思议的。
问题只能归结为供给结构不合理，即生产结构不能适应需求结构的变化，无法满足多种类、多层次的需要，导致有效总需求不足，并进一步造成就业困难和需求增长乏力等问题。仅举一例，中国服务业在GDP中的比重12年时间里没有多少提高，一直徘徊在34%左右，这种现象正好与涉外经济高速发展同时发生。我们还存在着技术创新能力差、产品附加价值少、地区差距大、城市化水平低等等问题。这些都影响到内需的扩大和内部平衡的实现。一国储蓄多，而有效投资和消费相对较少，其结果只能是过剩储蓄转移到境外，必然进一步扩大国际收支顺差。由此可见，国内原因与国外原因是相互交织在一起的，有时甚至是互为条件的。
不论我们的愿望如何，在经济全球化迅猛发展和中国经济高速起飞的特定形势下，出现某种不平衡也是难以避免的。同样的，调整和解决这个问题也不是仅靠中国自己努力就可以做到的。
国际收支顺差的影响和未来走势
《财经》：国际收支顺差、外汇储备增加，一直被认为是中国综合国力增强的重要标志；与此同时，中国也因此受到很大的压力。如何理解这种看似相互矛盾的局面呢？
郭树清：中国是一个发展中的大国，处于经济高速增长和体制转轨时期，国内外都存在许多不确定因素。对外部门表现强劲，外汇储备充足，人民币汇率稳定，有利于增强国际清偿能力，维护国家和企业的对外信誉，提高海内外对中国经济和人民币的信心；有利于应对突发事件，防范和化解国际金融风险，维护国家经济安全；有利于发挥稳定国际金融市场的作用，提升中国的国际政治和经济地位。此外，外汇储备是优质的国际金融资产，可以带来一定的投资收益。
但是，持续较大顺差与逆差一样，也是国际收支不平衡的表现，也会带来其他矛盾和问题，应该引起重视。
《财经》：这些矛盾和问题是什么？应该如何重视？
郭树清：一方面，应该关注国际收支顺差的构成和发展态势，防范跨境资本流动形成冲击。尽管由于实行资本管制，国际意义上的纯粹投机资本大量流入我国还不大可能。但是，资本的趋利性使得很可能在未来本外币利差、汇率预期等有所变化时，资金又转为较为集中的大规模流出。正如亚洲金融危机的教训，资本大进大出很可能引发货币金融危机，进而对实体经济造成严重损害。
另一方面，更要关注外部均衡对内部均衡的影响。一是购买外汇成为基础货币投放的主要渠道，影响中央银行货币政策的主动性。过分宽余的货币供给，如果集中在商品市场，就是通货膨胀；集中在资产市场，就可能形成泡沫经济。我们更不希望两者同时发生。二是金融资本大量回流发达国家，对发展中国家来说可能意味着一定程度的经济资源闲置。目前我国居民、企业和国家持有大量外汇资产，在境外运作。中国已成为资本净输出国，成为发达国家重要的资金供应者。这无疑对稳定国际金融市场，促进国际经济复苏发挥着重要的作用，但是对中国来讲，利弊尚需分析比较。此外，外汇资金数量巨大，也增加了经营的难度和风险。三是延缓结构调整，影响国际竞争力提高。企业对价格竞争力依赖较大，必然会影响产品升级换代和技术更新改造的积极性，影响品牌创造、市场营销、相关服务等非价格竞争力的提高。结果，发达国家一方面通过进口中国商品享受巨大的“价格剩余”好处，另一方面却不断利用“反倾销”等手段为中国的外贸出口设置障碍。
《财经》：未来一段时期内，可以预见中国的国际收支平衡状况将发生什么样的变化？
郭树清：这里有许多不确定性。货物贸易项下，顺差会继续缩小，也有可能出现逆差。评价中国的贸易收支平衡问题，应该看多边贸易平衡，而不是看中国与哪个国家或地区的双边贸易平衡状况。中国作为一个发展中的大国，与东亚许多国家和地区不同，相对于巨大的人口规模来说，贸易顺差规模一直不大，而且随着对外贸易进一步发展，出现逆差的可能性也在增加。2003年上半年，我国个别月份就出现了贸易逆差。对于中国这样一个处于经济起飞阶段的大国，外资流入较多，投资规模较大，出现贸易赤字不仅是可能的，甚至也是必要的。因为这更有利于合理利用国际国内“两个市场”和“两种资源”。只要直接投资项下有足够的净流入，一定的贸易逆差有利于资源的合理配置，而且也没有什么风险。但前提是，需要进一步调整结构、扩大内需，同时国外应取消对华的出口限制。
对资本项目收支状况要具体分析。2003年，外商直接投资增速逐月放缓。这是暂时性原因，还是一个长期的趋势性变化，还有待进一步观察。但无论如何，一般制造业的转移总是有限度的，不能指望长期都有那么多的加工制造业投资进入我国。因为，科学技术和劳动生产率提高很快，投入产出比不断提高，使得制造业新增项目企业和投入可能会相对逐步下降。因而从长期趋势看，制造业的外商投资可能会下降。虽然中国未来的服务业大有可为，但其对资本的需求有限。更何况中国国内资金充足，外商在国内筹资的可能性加大。因此，外商投资快速增长的势头可能会持续一段时期，但很难一直延续下去。另外，未来美元利率可能上调，本外币利差改变会影响汇率预期的变化，从而形成资金流入逆转的可能。
总之，中国未来国际收支状况发展还有许多不确定性。我们要两手准备，不能只考虑一个方面。但就近期而言，最主要的问题仍然是国际收支顺差较大。
调整国际收支平衡的对策选择
《财经》：正如你前面所说，保持国际收支平衡是我国宏观经济管理的一个重要方面。我国处理这个问题的原则是什么？
郭树清：中国政府明确把保持国际收支平衡与促进经济增长、增加就业、稳定物价并列为宏观调控的主要目标。前一个是对外均衡目标，后三个是对内均衡目标。从理论上讲，内部均衡与外部均衡不仅是相互决定、相互影响的，而且在本质上必然是一致的。凡是存在外部不平衡的时候，总是存在着内部不平衡。只有内外兼顾、协调统一，才能使经济运行的质量和效益最好，才能保持经济的可持续发展。如果今后一段时期我国国际收支继续保持顺差，有必要采取一些政策调整措施。
《财经》：可以采取哪些政策调整措施？
郭树清：按照经济学原理，改变国际收支顺差的状况，有以下五种对策可供选择：(1)增加进口；(2)抑制出口；(3)扩大资本流出；(4)减少资金流入；(5)增加汇率弹性。但是，上述对策对国际收支的调节作用都是理论上的，实际经济生活有许多限制条件，可能导致的最终结果很不一样，有时候弊病甚至是很大的。因此，并不是都可以采用的，需要逐一分析和比较。
《财经》：前两者偏重于在经常项目作调整。我国对外商品贸易不但规模日益增大，而且市场化的程度不断深化，在这个背景下，这类调整效果如何呢？
郭树清：从我国经济发展阶段和产业结构水平看，增加进口可以进一步促进产业结构调整和技术进步，有助于引进人才和管理经验，提高国民福利和生活素质。但是，增加进口不能靠行政命令，而要取决于结构调整和扩大内需的效果，要由市场决定，企业自主选择。因此，这一措施可能见效不一定那么快。而且，由于目前我国外贸顺差已经较小，一般地增加商品和服务进口难以根本上解决国际收支较大顺差问题。
国内外都有一部分专家建议，要限制出口，甚至建议采取对出口征税的措施。这首先不符合市场经济和自由贸易原则，不利于我国参与国际分工与合作，不利于资源的合理配置。虽然作为大国经济，经济发展应立足于扩大内需，出口占GDP的比重将会呈下降趋势。但是，出口的绝对规模可能并不会减少，相反会进一步扩大。而且，我国出口与进口相关性很高，出口与进口相辅相成。如果强制压抑出口，很可能同时将会减少我国从国际市场上的进口。
《财经》：由于资本净流入逐步成为国际收支顺差的主要来源，调节资本流动成为平衡国际收支的题中应有之义。如何理解这个措施和我国开放资本账户进程的关系呢？
郭树清：加强对资本流入的管理，关键是要加强对短期资本流动的监控和限制，抑制投机性热钱的流入。但是，以贸易和投资名义进入的短期资本很难剔除，对于这方面加强管理的效果要有清醒的估计。从根本上讲，还是应该通过利率、租金、税率等价格信号调节资金流向。减少外商直接投资的做法不可取。尽管目前在资金意义上中国可能并不紧缺，但外商投资不仅能带来资金，还能带来先进的技术和管理以及市场机会，可以促进机制转换、结构调整和产业升级。因此，我们还要在提高质量的基础上，继续积极利用外资。同时，应为外商投资企业境内融资拓宽渠道，减轻外资大量流入造成的外汇供求失衡的压力。
扩大资本流出，不仅有助于改善国际收支平衡，也是我国外汇管理体制改革的方向。我国已经实现了人民币经常项目可兑换，资本项目还只是部分可兑换。中国政府已明确提出，我国要在有效防范风险前提下，有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换。资本项目可兑换就实现了人民币完全可兑换。
长期以来，我国在资本账户开放上实施鼓励流入、限制流出的政策，这对于防止资金外流，促进国际收支平衡和经济发展曾经发挥了积极的作用。但是，在国内储蓄持续增长形势下，由于资金进出的渠道不对称，外资大量流入，使得国内资金相对过剩问题愈发突出。国际经验表明，如果不及时开放资本的流出，而只是一味鼓励资本流入，有可能加剧国内资产泡沫。一旦泡沫破灭，就会酿成严重的经济和社会问题。从当前情况看，现在我国已经具备了放松一部分资本流出限制的条件。但是，不能采取简单的取消管制的方法。在操作上必须既积极又稳妥，要注意把适当扩大资本输出与深化经济体制改革和健全宏观调控机制结合起来，配套推进。
《财经》：一个时期以来，一些国家以中国国际收支顺差较大为依据，反复要求中国重估人民币汇率；同时，在理论上，增加汇率弹性的确也是平衡国际收支的一种重要手段。你是如何理解这个问题的？
郭树清：在这个问题上，存在着许多误解。从理论上讲，汇率升值将抑制出口，鼓励进口，抑制资金流入、刺激资金流出。但实际上，汇率对经济影响作用取决于不同的条件和环境。许多时候，由于多方面因素的影响，汇率调节国际收支的作用受到很大制约。前面已经分析过，中国国际收支出现“双顺差”的一个重要原因是全球劳动密集型产业向中国转移，人民币汇率水平一定幅度的调整恐难改变这种趋势。据我们观察，近年来我国外贸进出口发展与人民币综合汇率关系不大。出口增长波动主要受世界经济环境的影响。进口增长波动则主要受国内需求的影响。2003年人民币随美元走软，但前三季度进口增长40.5%，比出口增速高出近10个百分点。
同时，人民币汇率调整更不能解决其他发达国家的贸易不平衡和国内经济问题。例如美国货物贸易长期赤字的根源是国内储蓄率偏低等结构性因素。由于财政赤字扩大，在美元大幅贬值的情况下，2003年上半年美国货物贸易逆差同比上升20%以上，全年经常项目赤字占GDP的比重将突破5%。另据国际劳工组织测算，中国制造业的劳动力成本仅相当于美国的3%左右。即使中国劳动力工资因人民币升值而提高一倍，仍不能改变美国制造业的成本竞争劣势，完全不可能帮助美国增加制造业岗位。
《财经》：如果人民币出现较大幅度的升值，你认为其后果是什么呢？
郭树清：汇率对经济的影响有量的界限。如果人民币出现较大幅度的升值，可能会对减少国际收支顺差产生较为明显的效果。但汇率大幅波动，不仅对市场机制不健全的中国来讲不是好事，对亚洲地区乃至世界来说都可能带来明显的消极影响。如果增长最快的中国经济也陷入混乱和停滞，请问哪个国家会从中得到好处呢？因此，目前需要特别强调保持人民币汇率的基本稳定，在这个问题上，中国政府是高度负责任的。我们也注意到，中国少数地区确实存在人为压低生产要素价格恶性竞争的问题。如违反常规地压低土地价格、厂房租金；无视法律法规，把农民工的工资长期压制在非正常的低水平，不为工人办理基本社会保障，等等。这是我们在完善社会主义市场经济体制的过程中，需要进一步规范和解决的。
《财经》：那么未来中国会选择什么样的对策呢？
郭树清：从中国的现实出发，合理的、可能的对策选择，可能是一个有效的相对灵活的组合，包括在继续支持出口的同时鼓励扩大进口；严格监控短期资本流入，抑制投机行为；研究和探索在有效防范风险的前提下，增加资本流出的渠道；探索完善人民币汇率形成机制，使汇率在合理、均衡的水平上保持基本稳定，等等。
《财经》：基于当前国际经济形势和中国改革进程的判断，未来的外汇制度是否会进行某种调整？
郭树清：下一步，我们将根据国家统一部署，继续加大政策调整力度，深化外汇管理体制改革，改善国际收支平衡，促进经济内外均衡、协调发展。
一是继续积极创造条件，便利货物、服务贸易和个人外汇收支，完善经常项目外汇管理。研究改进结售汇管理办法，进一步提高企业可保留外汇的限额；完善进出口核销管理，在提高技术手段的基础上，对部分优秀企业出口收汇实行批次核销和自动核销；解决中外资跨国公司、企业集团外汇资金统一运用、集中收付等问题；完善非贸易外汇管理，扩大商务、会展等供汇范围，规范售付汇凭证，简化审批手续。
二是推动资本项目管理创新，支持境内机构对外投融资往来，稳步推进资本项目可兑换。加快实施“走出去”战略，支持国内企业进行海外直接投资；有条件地批准部分外资跨国公司将暂时闲置的资金调往境外运作，支持中资跨国公司补充其海外公司资本金或营运资金，便利跨国公司的资金全球运作；允许合法移居国外的公民和非居民个人按规定汇出其在境内合法拥有的资产；有选择地引进国际金融机构在国内发行人民币债券；鼓励外商投资企业使用国内银行贷款，进行外商投资企业在境内上市融资的试点，适当减轻外资流入的压力；按国民待遇原则统一境内中外资银行外汇贷款政策，严格控制国内外汇贷款结汇；研究探索境内合格机构投资者制度，允许符合条件的非银行金融机构用自有资金或向社会筹集的资金对外进行证券投资。
三是加强反洗钱工作和对短期资本流动的监测，防范金融风险。加大反洗钱工作力度，落实各项制度和措施；规范外汇市场秩序，建立和完善外汇市场信用体系；加强对银行收汇与结汇的监管，查处无实际交易背景的短期资本流入境内套利行为；提高国际收支监测预警水平，健全对异常外汇资金流动的监测体系和分析机制。
四是理顺外汇供求关系，增强市场主体竞争力，完善外汇市场。扩大银行结售汇周转头寸浮动区间，适当增加银行制定挂牌价格的权限，增强境内机构支配外汇资源的自主性；逐步试行坐市商制度，增加外汇交易主体和品种，积极培育外汇市场；建立健全汇率调控的参照指标体系，增加中央银行外汇市场干预手段和对冲工具，提高中央银行汇率调控水平。
《财经》：你认为这些措施能否确保实现既定的目标？
郭树清：我要再次强调，改善国际收支平衡的政策措施效果，不仅取决于涉外经济部门，还取决于国内结构调整和扩大内需的进程；不仅取决于中国，还取决于世界经济金融发展变化与国外对华经济政策。因此，在实施过程中，要加强配套改革和政策协调，随时根据形势变化进行调整。促进国际收支平衡不仅有利于我国国民经济的内外均衡发展，也将为促进全球经济复苏和调整世界范围的外部失衡提供新的机遇。(来源：《财经》杂志 作者：叶伟强)
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