建国以来，我国城市土地制度的历史。

Question

建国后城市土地在使用权、收益权、流转、抵押等方面的政策历史演变

Answer 1

我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。
1．改革以前的城市土地使用制度
新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所以，土地有偿使用制也相应地被取消。1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。
城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：
（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。
（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。
（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。
（4）土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离，但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。
从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：
（1）申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件，向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。
（2）审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。
（3）批准。由县级以上人民政府土地管理部门按规定权限报县级以上人民政府批准。经批准后，由县级以上人民政府发给用地批准书。
（4）划拨。由用地所在的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。
（5）登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
从以上内容来看，城市土地划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者——国家支付土地使用代价，但必须支付有关的成本费用（主要包括补偿费、安置费、拆迁费等）。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清的。
显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带有当时浓重的计划色彩。
从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下，国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收益中，统归国家所有。
然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。
2．城市土地有偿使用制度的建立
党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露：
（1）国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。
（2）土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。
（3）高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营的账面成本，从而“夸大”了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。
（4）抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。
（5）孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。
（6）严重影响城市建设投入产出的良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要原因。
行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点，向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。
最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。1979年，国务院颁布了《中外合资经营企业法》，其中规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1980年，国务院又颁布了《中外合营企业建设用地暂行规定》，规定“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，应计收场地使用费。”场地使用费一般包括土地使用费和场地开发费两部分，前者一般按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地使用费的费用水平来看，还不足以体现全部的所有权权益（两项费用之和远远低于后来实行的土地出让金水平。例如，当时北京为1～150元/年•平方米，上海为0.5～100元/年•平方米，天津为0.5～70元/年•平方米，广州为0.3～70元/年•平方米），但是，它毕竟标志着我国城市土地有偿使用的开始。此后，为了将这一做法推广到其他类型的建设用地，1983年，国家决定在抚顺市首先进行土地使用费征收试点。随后，深圳、大连、重庆、西安、柳州等十几个城市都开征了城市土地使用费，并制定了具体的实施办法，取得了很好的效果。
有偿出让土地使用权形式的正式出现是在1987年下半年，当时深圳市率先试行了这一办法，使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法，引入市场机制，从而正式拉开了城市国有土地使用制度改革的序幕。同年11月，国家又批准了上海、天津、广州和海南试行土地使用权的有偿出让和转让。不久，上海、深圳分别出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》、《深圳经济特区土地管理条例》。这些地方法规的制定和实施，标志着我国的土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展，其影响意义是深远的。
城市国有土地使用制度的改革得到了全国人大常委会和国务院的重视与支持。1988年4月，全国人大常委会修改了《宪法》的有关条款，规定土地使用权可以依法转让。同年12月，《土地管理法》得到修改，明确规定国家将依法试行城市土地的有偿使用制度。1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，为城市土地使用制度改革的进一步深入进行提供了法律依据。随后的几年里，城市土地有偿使用制度的推行逐渐扩展到全国各个城市，成为政府工作的重要内容。
伴随着城市土地有偿使用形式的出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成部分的城市土地税收和收费制度也得以发展起来。
改革开放以前，我国几乎没有以土地、用地行为、土地收益为对象的税种，20世纪80年代以后，随着用地制度改革和财政管理体制改革的深入进行，逐渐开征了耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合我国特点的土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入的需要，对土地建设、开发、使用、交易等的收费项目也逐渐增多，形成了各具特色的城市土地收费体系。
3．城市土地市场规范与强化宏观调控
城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及原来的存量土地。1990—1991年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来的存量土地即行政划拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理流动方面。1992年，这项工作在全国全面展开。随之，中国出现了“土地热”和“开发区热”，土地开发过度、出现供过于求，地皮炒卖盛行。随着国民经济的宏观调控，这些过量供应的土地后来又被闲置。1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理的一项重要任务。城市土地的开发过度，不仅扰乱了地产市场的正常发育，而且占用了大量农田，危及我国农业生产。
1998年8月，新的《中华人民共和国土地管理法》问世，并于1999年1月1日起施行。它从内容上突出了切实保护耕地这一主题，加强了对土地使用的宏观管理。2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确指出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。
新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整的政策体系。2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。数年调控历程中的各种措施，逐步形成了一个比较完整的土地政策调控体系。2003年6月5日，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控的肇端。该文至今仍有深远影响。同年7月18日，国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动。当月，国务院办公厅又发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，全面清查和整顿规范各类开发区，并加强开发区建设用地的集中统一管理。11月，国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，加大治理整顿力度，纠正地方政府等待观望的态度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。
2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，全面推行经营性用地招拍挂出让制度，严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，即影响深远的“8•31大限”。同年4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，实施“三个暂停”。5月，国土资源部发出《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》。这两个政策实质上暂停了半年农地转用审批。2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。
2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用，备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策都是重头戏。2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施，称为“国六条”，开启了2006年的房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，即“九部委意见”。7月，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度正式建立，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。8月，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。11月，财政部、国土资源部和中国人民银行等部委发布了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，规定从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。12月，国土资源部出台《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。
有资料显示，2003年以来，国家发布的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个，形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。

Answer 2

计划经济时代，中国城市土地实行单一行政划拨制度，其主要特征为：（1）彻底否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。
改革开放之后，随着经济体制改革的逐步深入，迫切要求城市土地制度进行相应改革。1980年，国务院颁布了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，规定：“中外合营企业用地，不论新征土地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”，并对场地使用费的收取标准作了详细规定。1981年，广东省颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了三资企业对各类土地的使用年限及各类土地每年必须缴纳的土地使用费标准。之后，上海、广州等城市相继制定了有关法规，对三资企业收取土地使用费。
1990年，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例规定：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；土地使用者在其使用权使用年限内可以将土地转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；土地使用权出让最高年限为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年；土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖方式。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地出让和转让的各个环节做出了具体规定，标志着中国城市土地有偿使用制度的正式确立。
2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，确立了经营性土地实行“招拍挂”制度。通知指出，为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产用地和其他土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。2001年6月，国土资源部下发《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调健全土地市场制度：一是建设用地总量控制制度；二是城市建设用地集中供应制度；三是土地使用权公开交易制度；四是基准地价定期更新和公布制度；五是土地登记可查询制度；六是集体决策制度。2001年10月，国土资源部发布《划拨用地目录》，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。
2002年5月发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性项目用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，指出必须禁止非法压低地价招商，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，推进土地资源市场化配置。
2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确了必须纳入招标、拍卖、挂牌出让方式的六类土地和可以纳入协议出让范围的五类土地，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制。2006年12月，《全国工业用地出让最低价标准》出台。该标准依据不同地区的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用综合评价方法，将土地类型分为15个等别，最低基准价在每平方米840元至60元之间。国土资源部在下发标准的通知中强调，工业土地使用权的出让必须执行工业用地出让最低价标准，并且一律采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。
2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要内容包括招标、拍卖、挂牌出让的法律依据，招标、拍卖、挂牌出让的范围和原则，出让计划、出让方案的编制和公开发布，招标、拍卖、挂牌文件的编制和公开，招投标程序、拍卖程序、挂牌程序，出让结果公布，出让金缴纳和发放土地使用证，以及法律责任等内容。这一规定标志着中国土地市场制度建设的重要实质性进展。
从2007年1月1日起，《全国工业用地出让最低价标准》开始实施。该标准根据全国2864个县的经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，将全国工业用地出让最低价标准列为15个等级，价格在每平方米60元至840元之间。体现了中国东、中、西部地区土地利用的差异。并明确规定工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。各地国土资源管理部门在办理土地出让手续时必须严格执行该标准，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。各地国土资源管理部门要加强对工业用地出让的监督管理。低于最低价标准出让工业用地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
2007年9月8日，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，该通知针对部分行业特别是房地产开发领域土地闲置问题突出且处置不力的现象，提出以下规定：
（1）严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》有关闲置土地处置的规定，加快处置闲置土地；
（2）实行建设用地使用权“净地”出让，防止土地闲置浪费；
（3）合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期；
（4）2008年6月底前，各地将闲置土地清理处置情况报国土资源部。
2008年1月3日，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，该通知指出，中国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合中国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是国家必须长期坚持的一条根本方针。

参考资料：百度文库：城市土地管理制度改革