一、当前我市法治建设的现状及问题
改革开放以来，我市十分重视加强社会主义法治建设，特别是党的十七大以来，以推进依法行政、建设法治政府为重点，把加强法治建设作为优化发展软环境、提高城市核心竞争力的重要举措，各项法治建设取得显著成效，地方性法规章体系进一步完善，依法行政、公正执法水平进一步提高，法律监督体系进一步健全，法律服务市场进一步成熟，全社会法律素质进一步提升。2005年，我市在全省先行一步，组织开展了法治区市创建活动试点。2008年，根据司法部、全国和省普法办部署，在全市全面开展了法治城市、法治区市创建活动，成立了由市委副书记任组长的领导小组，工作机构设在市普法办，制定下发了《玉溪市开展法治城市、法治区（市）创建活动的实施意见》，并相继出台了目标责任分解、自测评估体系、检查考核办法及细则等一系列文件。我市的“法治区（市）”创建工作走在了全省前列，法治城市的创建水平得到很大提高，为我市经济社会发展创造了良好的法治环境。
但是，与贯彻落实中央提出的“全面落实依法治国基本方略”的要求相比，与国内其他先进城市相比，与建设宜居玉溪、打造幸福城市的目标相比，我市在建设法治城市上还存在一定差距，许多方面还显得比较薄弱。从2008年至今，我市开展法治城市创建工作已有三年，但是与同一时期开始法治城市创建的深圳以及稍后一年开始的成都相比，取得的成果不可同日而语。这两个城市经过三年的创建已形成了自己的品牌和特色，在全国赫赫有名；而玉溪的法治建设在国内缺少影响力，无甚知名度。我市存在的主要问题是：
（一）认识上存在差距，法治城市创建领导体制层次较低
上世纪八、九十年代，由于法治建设刚刚起步，因此工作重心主要在普法上。这种现象延续至今，许多同志仍然把普法依法治理视为法治建设的重要任务，未能充分认识到法治建设是政治文明建设的重要组成部分，是完善社会主义市场经济的重要举措，是涉及方方面面的社会系统工程。在这种思想指导下，目前我市把法治城市创建工作放在普法依法治理办公室。实践证明，普法依法治理办公室作为设在市司法局内的二级单位，难以承担组织、指导全市的立法、依法行政、公正司法以及社会管理等工作，明显存在执行力不强、协调力度不够、联动机制难以形成的问题。
（二）法治政府建设存在薄弱环节，基层依法行政问题较多
总体上看，近年来我市依法行政工作取得了明显进展和显著成效，但仍存在发展不平衡、上紧下松的局面。从行政投诉情况方面的行政机关败诉率和调解撤诉率仍占较大比重。这种情况一方面反映了人民群众对依法行政的诉求逐年提高，同时也反映出我市还不同程度存在不依法行政的问题。
从了解的情况看，依法行政存在的问题：一是制度建设有待加强。有的领域实施行政管理还存在制度缺失，制度建设的质量有待提高，特别是制度内容的科学性、针对性和可操作性亟需增强。二是依法决策、依法行政还存在薄弱环节。一些管理部门不严格依照法定权限、法定程序办事的问题依然存在，重大行政决策广泛听取意见、重大行政决策合法性审查、重大行政决策实施后评估等各项制度在落实中时有疏忽，行政决策信息和智力支持系统还比较薄弱。三是基层执法部门有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民的现象不同程度的存在，行政监督的制度和机制还需要进一步完善，特别是行政问责落到实处的问题亟待解决。四是许多政府部门信息公开不主动、不充分、不及时，群众的知情权、参与权和监督权还没有真正得到保障。
（三）社会对法院公正司法期望值较大，司法公信力有待进一步提高
近年来，我市两级法院坚持“三个至上”指导思想，围绕“为大局服务、为人民司法”工作主题，全面加强审判执行工作和自身建设，各项工作都取得了新的进展。但是仍然存在以下问题：一是法官队伍整体素质还有待进一步提高，政治意识、大局意识、为民意识还有待进一步加强。如当前进入诉讼程序的纠纷，往往呈现出法律问题与社会问题交织、个体权益与公共利益交织的特点，对广大法官增强做调解工作的能力、把握大局的能力提出了更高要求。但少数法官、特别是基层法官通过司法手段化解矛盾、罢诉止讼的能力不高，个别的甚至因适用法律有瑕疵而激化矛盾。二是有的案件仍然存在质量不高、效率低下的问题。三是基层基础仍需进一步夯实。基层法院的审判质量效率不高，案件上诉率、申诉率、发改率和信访率仍占一定比率。基层法院有些法官政治观念淡薄，个别干警素质作风较差仍是社会反映的重点问题。四是案多人少的矛盾仍未缓解，特别是执行案件仍居高不下。
（四）普法工作流于形式，法治环境建设亟待加强
经过二十年的时间，虽然我市的普法工作取得了明显成效，但仍存在一些薄弱环节和问题。许多群众“信访不信法”，许多社会上的不文明、不守法陋习得不到及时有效纠正，与此有很大关系。问题主要是：一是部分单位对普法工作认识不到位，重视程度不够。有的单位对普法工作有厌倦和松劲情绪，存在着普法工作措施不落实，工作无部署、无检查的状况；有些单位领导干部的带头示范作用发挥不够，带头学法用法的积极性不高。二是法制宣传教育针对性和实效性不强。普法教育形式僵化，不少单位仍限于“摆(摆摊法律咨询)、讲(讲法制课)、赛(法律知识竞赛)、考(法律知识考试)”等形式，满足于分发了多少宣传资料，组织了多少次活动，而对公民法律意识的树立、法律素质的提高和法律知识的运用研究不够、方法不多；经常性宣传工作不到位，部分单位的法制宣传工作往往以法制宣传日为主，突击开展，虽然营造了良好的气氛，但只有一日效应，缺乏持久性；法制宣传教育的针对性不强，与群众生活密切相关、群众迫切需要了解的民事、城市管理等方面的法律法规许多群众看不到、听不到；法制教育和法制实践结合不够紧密，未能结合实际建立和推行有效的学用结合的普法机制，缺乏对群众日常应用的指导和教育，普法教育只是为了应付检查，教育流于形式。三是普法工作在区域、人群、行业上发展不平衡，存在薄弱环节。从区域上看，农村普法依法治理存在人员难集中、时间难安排、资金难保障、效果难体现等问题；从人群分布看，外来务工人员、青少年仍然是普法的难点，特别是在青务工人员，普法教育基本上是盲区，该人群中违法犯罪现象仍然比较突出；从行业上看，外资企业、私营企业等企业职工普法难度较大，存在问题较多。
（五）法治城市创建的氛围不够浓厚
我市创建法治城市以来，一直没有抓住有利时机在全社会迅速掀起法治建设的高潮，形成浩大的声势。一是创建主体有限。法治创建的主体仅限于国家机关事业单位，甚至是各级普法依法治理机构的相关人员，未能在社会上全面铺开，没有激起广大市民的参与热情。二是创建手段单一。当前一些法治创建活动停留在用文件贯彻文件，用会议落实会议上，形式也往往局限于散发宣传单、制作广告牌、普法考试等传统的普法形式上，法治创建的覆盖面有限，影响力和感染力不足。三是法治城市创建的成果未能惠及于民。我市的法治城市创建，没有很好地解决一批群众关心的热点难点问题和城市发展、社会管理中的突出问题，没有让人民群众真正感受到法治创建的实惠，因此市民对法治建设的认识有限，感受不深，参与的积极性也不高。
二、建设法治城市的对策建议
市委提出建设的城市发展目标，体现了玉溪的优势、特色和城市发展的价值取向，进一步明确了玉溪未来发展的方向。但“法治”作为一个城市实现现代化、国际化的重要价值追求和衡量标准没有体现出来。建议市委在“五个玉溪”建设上再增加“法治玉溪”这个目标；或者以“法治玉溪”取代“和谐玉溪”。因为“和谐”与“宜居”有相同之处，“宜居”城市必然是“和谐”城市，“宜居”比“和谐”在内涵与外延上更宽泛；一个城市要从根本上实现“和谐”，必须以法治为基础，以法治为保障，以法治为边界（即社会秩序的有序与规范）。而且，从国家到地方的实践来看，“宜居城市”、“法治城市”已经有权威的或成熟的评价指标系统，国家有关部委或国内外一些权威专业机构已经开展了许多颇具影响力的“宜居城市”、“法治城市”评比，与此相比，“和谐城市”评比并不多见。按照李群书记提出的“世界眼光、国际标准、本土优势”的要求，我们应该把“法治城市”建设放在更加重要、更加突出的全局性、基础性和战略性地位加以推进。
（一）切实解决好认识问题
要突破把法治城市建设等同于普法、依法治理的过时认识，从思想上提高对建设法治城市重要性的认识。
1、要认识到建设法治城市是贯彻依法治国基本方略和实践科学发展观的根本要求。建设法治城市，充分体现了以人为本的科学发展观和依法治国基本方略的要求，体现了宪法的基本原则，是将依法治国基本方略与地方民主法治建设相结合的具体实践活动。
2、要认识到建设法治城市是建设宜居玉溪、打造幸福城市的重要基础和根本保障。城市的法治水平在很大程度上决定了城市宜居指数和市民幸福指数，法治不仅构成宜居城市和最具幸福感城市的重要指标，也是提升其他各项指标的重要基础和保障。对于民众来讲，一个城市是否宜居、是否有幸福感，不仅来自品质化的生活，更来自法治建设的水平。经过对2007年以来我国评选宜居城市和最具幸福感城市的情况分析，我们发现法治城市建设比较成功的城市如杭州、长沙、成都、南京、深圳、无锡等均跻身于宜居城市、最具幸福感城市的前列。
3、要认识到建设法治城市是加强和创新社会管理的重要举措。应对经济社会转型期的复杂形势，中央提出加强和创新社会管理，各地也在积极探索创新社会管理。考察各地实践，很重要的一条就是强化法治在社会管理方面的作用，加快全社会的法治化进程，在运用行政手段进行社会管理的同时，更多地运用法律规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题。
4、要认识到建设法治城市是建设现代化、国际化大城市的重要内容和指标。现代化、国际化大城市除了经济社会发展等指标之外，更重要的是城市的生活与发展环境。在全球化时代，法治已成为衡量现代化、国际化城市的重要指标，如政府治理绩效、市场环境、吸引外资能力、安全与秩序等，都同一个城市的法治化程度密切相关。我们必须把玉溪的发展放在国际平台上，以法治推动玉溪市综合竞争力的新跃升，从而进一步提高我市在国际上的地位。
（二）进一步明确法治城市建设的总体目标和思路
我市建设法治城市的总体目标是：按照全面落实科学发展观和依法治国基本方略的总体要求，将我市的政治生活、经济生活和社会生活全面纳入科学化、规范化、法治化轨道，在全市大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现我市各项工作法治化，把我市建设成为地方立法特色鲜明、政府依法行政、司法公平正义、法治环境健全、法治保障有力、法律服务优质、社会安定和谐的法治社会。到2015年，进入全国法治城市创建工作先进行列；到2020年，进一步巩固法治城市创建成果，实现我市政治、经济、文化和社会领域的法治化。
我市建设法治城市的总体思路是：以法治政府（阳光司法、阳光检察）建设为重点，切实提高政府和司法公信力；以法治环境建设为关键，努力营造公平规范的市场环境、诚信守法的经营环境、文明有序的公共环境和具有较高安全感的治安环境；以法治社区（村庄、企业）建设为基础，大力培养恪法守法、平安和谐、文明规范的社会风气。充分发挥法治建设的基础和保障作用，建设宜居玉溪，打造幸福城市。
（三）积极推进法治城市建设的具体措施
1、理顺体制，提升法治城市建设的层次。当前我国法治城市创建较为成功的工作体制主要有三种模式：工作机构设在人大的广东模式，设在党委政法委的江苏模式，设在党委办公厅的浙江模式。这三种模式各有利弊。应当明确，各级党委是法治城市建设的领导核心,法治城市建设所涉及的立法、执法、司法、普法、依法治理、社会治安等各个方面、各个环节，必须按照党委总揽全局、协调各方的原则，支持各方依法独立负责、步调一致地开展工作。建议我市采取江苏模式，将建设法治城市工作机构设在党委政法委。
2、创新机制，增强法治城市建设活力。法治城市建设是一项系统工程，必须创新机制。在实际工作中，要努力做到四个结合，即与党政机关转变职能、转变作风结合起来，与优化城市发展环境、提升城市核心竞争力结合起来，与创新社会管理结合起来，与精神文明建设结合起来，积极探索形成各要素有机结合，特色突出、注重实效的工作机制。为了保证法治城市建设落到实处，建议借鉴无锡市制定法治城市创建评估体系的经验，把法治城市创建纳入工作目标考核，并制定相应的考核标准和测评体系，既要让各责任单位易于接受，又能客观评价法治建设成果，推进法治建设。
3、突出抓好“三大机关”（政府、法院、检察院）建设和“四大环境”（市场环境、经营环境、公共环境、治安环境）建设，形成“法治城市”建设的亮点。
——建设法治政府，推进依法执政。倾力打造阳光政府、有限政府、诚信政府和责任政府，实现由全能政府向有限政府、管制行政向服务行政的根本性转变。要更加注重依法行政，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府管理方式创新，加强行政决策程序建设，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，着力保障和改善民生。更加注重行政监督和问责，完善监督体制机制，全面推进政务公开，切实为人民掌好权、用好权。要更加注重依法化解社会矛盾纠纷，完善行政调解制度，提高行政调解效能，完善行政复议制度，完善信访制度。
——推进司法公正，实现社会公平正义。加强司法队伍建设，提高司法人员综合素质，严格依法办案，规范司法行为，确保实体公正和程序公正。尊重司法独立，维护司法权威，逐步降低涉诉涉法信访比率。加强对立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行等重要环节及人财物等关键岗位的权力行使的监督，严格执行过错责任追究、问责和案件评查制度，落实执法监督巡视制度和涉法涉诉信访源头倒查整改制度。
——完善规范有序的市场环境。牢固树立平等保护的理念，促进各类市场主体公平竞争、共同发展。转变政府经济管理职能，实行政企分开、政资分开、政事分开，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。依法规范各类市场主体行为。
——营造诚信守法的经营环境。努力提高全社会诚信意识，加快建设以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，推动全社会诚信体系建设。严厉打击制假贩假等犯罪行为，加大质量监督、安全生产等工作力度，营造“以诚为本、以信为誉”的良好社会氛围。
——构建和谐的公共环境。积极开展法制宣传教育，营造人人遵法、守法、维护法律、依法办事的社会环境。加强公共场所管理，完善城市应急管理机制建设。整顿交通秩序、旅游景点秩序，加强住宅小区物业管理，努力营造良好的社会秩序。
——创建稳定的治安环境。严厉打击各类违法犯罪活动，大力整治影响社会稳定的突出问题。全面落实社会治安综合治理各项措施，完善治安防控体系和矛盾纠纷大调解机制，健全预防青少年违法犯罪工作网络，落实刑释解教人员安置帮教、社区矫正工作，积极预防和依法妥善处置各类突发公共事件。
4、加大法治宣传力度，树立法治先行权威。加大法治宣传力度，深入开展法治宣传教育，精心组织实施普法活动，特别要加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，培育尊重法律、依靠法律的基本素养，倡导法律至上的法治理念，为法治城市建设打下深厚的思想根基。一是要不断创新和丰富法制宣传教育的方法，不断改进普法形式，创新普法载体。二是充分发挥各类新闻媒体、互联网、移动通信等新兴媒体的作用，努力营造浓厚的法治氛围。三是要培养全社会的法治精神，形成法治文化。
5、加强科学立法民主立法，提高地方性法规规章执行的效力。要从创建法治城市的全局高度出发，着手地方的制度创新和体制创新，不断加强地方立法工作，提高地方立法质量。要着力抓好有关完善经济体制、加快转变发展方式、调整优化经济结构、节约能源资源、保护生态环境、改善民生和发展社会事业以及加强政府自身建设等方面所急需法规规章的制定或修改工作，力求体现规律要求、适应时代需要、符合人民意愿、解决实际问题。一是加大科学立法民主立法的力度，增加立法的透明化、公开化，最大限度地集中民智、反映民意。完善立法调研、专家咨询论证、成本效益分析、社会风险评估等工作机制。拓宽公众参与立法的途径，通过书面征求意见、网上征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等方式，广泛征求社会意见，可以借鉴成都的做法，使各博弈主体自立法活动伊始便有机会广泛参与加入到利益诉求的表达过程之中。二是加强立法跟踪监督和立法后评估，努力提高地方性法规规章施行的有效性。
6、完善监督机制，加大监督力度。一是加强人大对“一府两院”的法律监督、工作监督，促进依法行政、公正司法。二是发挥各民主党派、人民团体和新闻媒体的监督作用，拓宽监督渠道，切实强化监督力度。三是高度重视人民群众监督和社会舆论监督的作用，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，认真解决群众投诉反映的问题。四是完善内部监督机制，加强监督体系建设，确保公共权力始终置于党和人民的监督之下。
7、健全法律服务机制，提高法律服务水平。一是依法合理设置法律服务机构，法律服务人员无违纪和违法犯罪现象。二是各种法律服务管理制度健全和完善无，没有不正当竞争现象。三是法律服务优质高效，每名法律工作者每年度进行一件法律援助。四是法律服务市场管理规范，定期进行有效整顿，切实提高法律服务水平。
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