0引言
“万顷良田”是指在一个县域范围内由若干300公顷以上成片规模农田组成的，总面积1000公顷以上、基础设施配套的高标准农田。实施“万顷良田建设工程”，将工程区内的村庄整体搬迁，将居民集中到城镇居住，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，建成大面积连片高标准农田，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间聚集，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动聚集、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。
耕地资源、建设用地资源的聚集必然会引起土地质量和土地价值的变化，本文试图在这方面作一些探讨。
1“万顷良田建设工程”对工程区土地质量的影响
“万顷良田建设工程”(以下简称工程)通过对工程区内的农用地与农村建设用地实行统一规划、统一布局，按照“沟、渠、路、林综合配套，村、田、塘、坟综合整理”的原则进行规划整理，形成纵横交错的交通体系、完善先进的配套水利设施、良好的农田防护林网络和布局规则的农田等农村生态景观，明显提高工程区土地质量。工程对土地质量的影响分为农用地整理和建设用地空间整合两个方面。
1.1农用地整理方面
影响农用地质量的因素包括自然因素、经济因素和区位因素。表1给出了农用地质量影响因素因子体系，工程中农用地质量的影响因素因子的确定，可根据工程区的实际情况，对表1给出的因素因子加以筛选或补充，以满足质量评价的需要。
表1 农用地质量影响因素因子体系
通常情况下，工程区土地开发整理的内容主要包括土地平整、田间灌排、道路及防护林等工程的建设。这些建设项目对土地质量的影响主要体现在3个方面。
1.1.1自然因素
包括地形坡度、耕作层厚度、有机质含量、地下水埋深等。
(1)地形坡度:地形坡度主要依据工程区内实测地形图得出坡度分析表，根据坡度分析表对区内地势起伏较大的局部区域进行土地平整，平整后耕作田块田面坡度可满足灌溉水流推进和作物对灌水均匀性的要求。
(2)耕作层厚度:工程通过熟土回填、机械化深耕松土，提高耕作层厚度，促进作物增产。
(3)有机质含量:工程实施后，通过表层覆盖熟土、种植绿肥、增加秸草还田数量、增施有机肥料等措施，改良土壤结构，提高土壤有机质含量。
(4)地下水埋深:根据作物的生长需要，小麦、油菜、玉米种植区地下水位控制在0.8米以下，棉花种植区地下水位控制在1.2米以下，因此末级排水沟的排渍水位应当低于农田要求的地下水埋深。工程通过确定合理的排水沟深度来满足排渍要求。
1.1.2经济因素
包括林网化程度、灌溉保证率、排水条件、田间道路、田块大小、田块形状、田块平整度、经营规模、利用集约度等。
(1)林网化程度:工程林网化主要是沿田间道两侧栽植护路林，以美化景观和控制水土流失。
(2)灌溉保证率:灌溉保证率是指预期灌溉用水量在多年灌溉中能够得到充分满足的年数的出现几率，为灌溉工程设计标准的一项重要指标，以百分率(%)表示。根据工程区的气象、降雨资料，确定设计灌溉保证率下的可供水量。通过新建高标准的灌溉系统，可提高灌溉水利用系数、减少渠道占地面积，达到既保障作物需水量，又节约用水、节约耕地的目的。
(3)排水条件:通过健全斗、农沟，农田涝水经田间“三沟”直接排入小沟，最后排入大沟，消灭“实心田”，达到防洪除涝、稳定产量的目的。
(4)田间道路:通过工程的实施，配套田间道、生产路，上接主干道，下至每一块农田，使工程区内交通道路系统完善，方便农业机械下田、农民耕作和交通运输。
(5)田块大小、形状和平整度:通过推高填低、田块归并、废沟渠填埋和建设用地整理，使工程区内田块大小便于机械耕作达到灌水均匀和排水顺畅，田块形状普遍为方格状，格田内部田面高差在±3厘米之内。
(6)经营规模、利用集约度:通过工程的实施，形成集中连片、基础设施配套的高标准农田，适宜进行规模化经营、集约化利用，为现代农业的发展提供良好的平台。
1.1.3区位因素
包括道路通达度、对外交通便利度等。
通过工程实施，完善工程区田间道路系统，并与周边现有的县、村级公路相连接，提高了工程区的生产道路通达度和对外交通便利度，为工程区的高效农业项目和特色农业经济发展提供了必备的基础条件。
综合以上分析，参考《农用地定级规程》(TD/T1005—2003)关于农用地的参评标准，采用特尔斐法制定农用地整理土地质量影响因素因子评分标准表(表2)。
表2 农用地整理土地质量影响因素因子评分标准表
续表
下面以里下河平原工程类型区的典型特征为例，进行工程土地质量变化分析。工程区地貌类型为平原，气候为北亚热带湿润季风气候，土壤类型为粘土，灌溉保证率为85%，工程区周边有主要的河流作为灌溉水源和排水通道，工程区对外交通较为便利，但无供农业机械下田的田间道路。根据工程区工程实施前后土壤采样和对工程区实地考察结果，依照土地质量影响因素因子评分标准，分别对工程实施前后各个评价因子进行打分，再采用加权平均的方法进行综合打分，综合质量分值计算公式如下:
城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践
式中:S———工程区农用地质量分值;
W———该评价因子权重;
Pi———工程区农用地某因子得分值。
如工程区农用地类型多样或土地质量分片差异较大，则应划分质量评价单元，针对各单元分别进行评价，然后汇总质量分值。
工程区农用地整理工程实施前后土地质量影响因素因子得分对比情况可见表3。
表3 农用地整理工程实施前后土地质量影响因素因子得分对比表
由上面的评价结果可知，农用地整理工程实施前工程区土地质量综合得分为40分;工程实施后工程区土地质量综合理论得分为92分，考虑到工程施工质量等修正因素后，工程实施后修正得分为82.8分。从以上数据分析可知，通过本工程的实施土地质量得分增加了42.8分，土地质量水平提高明显。
1.2建设用地空间整合方面
建设用地空间整合从建设用地集约利用度、城乡建设用地布局、基础配套设施状况3个方面来考查工程区的土地质量。
通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把工程拆旧区零散的村庄、废弃的学校、破产的乡镇企业等粗放、低效的建设用地复垦或调整置换为城镇建设用地，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地，土地集约利用度明显提高。
随着农村人员转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以调剂弥补现代制造业和城市服务业用地缺口，有利于促进工业化、城镇化进程，优化城乡建设用地结构和布局。
建新安置区内配套道路、供排水管网、绿化带、强弱电综合布线等基础生活设施，满足居民的日常生活要求;同时，规划配套沿街商业服务设施、社区服务中心，营造良好的商业、文化氛围，提高人民的生活质量。
2“万顷良田建设工程”引起的土地价值变化分析
“万顷良田建设工程”在实物形态上改变了工程区农用地和建设用地的质量，这种改变反映在货币形态上就是工程区农用地及与工程项目相关的建设用地价值变化。
2.1农用地价值变化分析
农用地价值是指在现行状况下农用地所表现出来的各种价值形态之和。现阶段农用地价值主要包含以下4方面:①经济价值，即利用农用地肥力产出粮食或经济作物;②社会保障价值，即承包户的农用地对农户所表现出来的社会保障价值;③国家粮食安全价值，我国是世界上人口最多的国家，保障国家粮食安全是进行发展、建设最基本的条件，而保持一定数量和质量的农用地是维护粮食安全的必然要求;④生态价值，表现在防止土壤侵蚀、涵养水源、调节微气候、净化水质、净化空气等方面。
2.1.1经济价值变化
工程通过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质农田，耕地面积有效增加、耕地质量显著提高。通过前文里下河平原工程区农用地整理土地质量评分可知，工程实施后比实施前农用地质量分值大幅度增加了42.8分，增加了一倍多。耕地质量的提高，可使工程区内农作物单产相应提高;耕地面积增加，更能使农作物总产量提高。由于在一定时期内农作物的种植成本相对保持稳定，故工程区内农用地的经济价值增加。
工程区农用地的经济价值变化可以通过一定的估价方法予以量化。在各地农用地基准地价尚未制订之前，这里建议采用评分估价法测算农用地的经济价值。评分估价法是指按照一定的原则，建立影响农用地价格的因素体系和因素评分标准，依据因素评分标准对待估农用地的相应条件进行评价赋分，按其得分值的大小，乘以客观的农用地单位分值价格，从而得到农用地价格的一种估价方法。其评估步骤分为5步。
(1)建立农用地价格影响因素体系。
(2)制定农用地价格影响因素评分标准。
(3)依据(1)、(2)对待估宗地进行评分。
(4)确定客观的农用地单位分值价格。
(5)计算待估宗地价格。
根据上述步骤，分别测算出工程实施前后工程区农用地经济价值，计算两者之差，就可能得到土地经济价值的变化量。
现就土地质量变化分析举例说明土地经济价值变化量的测算。典型工程位于里下河平原工程类型区，水田典型耕作制度为稻麦轮作，工程建设规模为1000公顷，原有耕地700公顷，新增耕地100公顷。参照当地有关单位的农用地价格研究成果，确定工程区农用地(水田)无限年期单位分值价格为0.45万元/公顷。工程区农用地整理工程实施前农用地综合得分为40分，工程实施后修正得分为82.8分，土地质量得分增加42.8分，故工程引起的原有耕地经济价值变化量为19.26万元/公顷，新增耕地经济价值为37.26万元/公顷;工程引起的耕地经济价值变化总量为17208万元。
2.1.2社会保障价值变化
社会保障价值是指农民失去土地后，为获得最低生活保障、接受教育、再就业培训等应获得的补偿。社会保障包括养老保险、医疗保险和最低生活保障等，是失地农民市民化的重要内容和基本标准。参照《农用地估价规程》的有关规定，农用地社会保障价值的计算公式如下:
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式中:P———单位面积农用地社会保障价值;
Y1———一次性支付基本社会养老保险人均费用;
Y2———一次性支付基本医疗保险人均费用;
Y3———建立低收入保障预计人均成本;
Y4———人均教育和再就业培训费用;
A———人均农用地面积。
从以上公式可以看出，人均农用地面积对社会保障价值的影响很大。“万顷良田建设工程”强调以建成大面积连片高标准农田为重点，建设工程实施后，一般都能大量增加有效耕地面积，在需要安置的农村人口数量不变的情况下，降低了单位面积耕地的社会保障负担，有利于试点单位探索“以土地承包经营权换社保”工作，加快实现工程区农民向市民身份转换，加快城镇化进程。
2.1.3国家粮食安全价值变化
工程有利于增加耕作面积，提高耕地质量，改善耕作条件，提高粮食产量;有利于发展现代高效农业项目，提高农业产出水平，从微观上进一步增加了国家粮食安全价值。
2.1.4生态价值变化
工程引起的生态价值变化量可以用实施前后工程区生态系统服务功能价值的对比分析得到。生态系统服务代表人类从生态系统和生态过程中获得的利益，主要包括两大类:一类是生态系统产品，如食品、原材料等;另一类是对人类生存及生活质量有贡献的生态系统功能，如调节气候及大气中的气体组成、涵养水源、保持土壤及支持生命的自然环境条件等。
生态系统服务功能可分为9大类，即气体调节、气候调节、水源涵养、土壤形成与保护、废物处理、生物多样性保护、食品生产、原材料供应、娱乐文化(许明等，2008)。利用工程区耕地、园地、林地、其他农用地、居民点及独立工矿用地、交通用地、水利设施用地等土地利用类型的不同生态系统服务类型的生态价值系数(即单位面积生态系统服务价值，单位:元/公顷)，乘以工程实施前后土地利用数据，就可以计算出相应的生态系统服务价值。工程实施前后全部土地的生态系统服务价值为
城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践
式中:ESV前、ESV后———工程区整理前、后全部土地的生态系统服务价值(元)之和;
Ai、A'i———工程区整理前、后第i类土地面积(公顷);
Vij———第i类土地的第j种生态系统服务类型的生态价值系数;
i———耕地、园地、林地等10种土地利用类型;
j———气体调节、气候调节、水源涵养等9种生态系统服务类型。
城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践
式中:ESV实施———工程实施取得的生态系统服务价值(元)。
下面是前述里下河地区典型项目整理前后生态系统服务价值的测算示例。
2.1.4.1测算过程
根据典型项目工程区整理前后土地利用结构变化表(略)、2010年里下河地区生态系统服务价值系数表(表4)，计算得到相应的生态系统服务价值(表5)。
表4 2010年里下河地区生态系统服务价值系数表 单位:元/公顷
注:“－”负值表示减少。
2.1.4.2结果分析
从总体来看，工程的实施取得了较大的生态效益，生态系统服务价值增加了151.70万元，工程对生态环境起到了较大的改善作用。
从生态系统9项生态服务功能看，除娱乐文化外服务价值均有所增加。根据增加的幅度，可将这9项功能分为3类:①增加显著型，主要是废物处理和水源涵养功能，价值增加分别为77.01万元和41.26万元;②增加较显著型，包括气体调节、气候调节、土壤形成与保护、生物多样性保护、食品生产5种功能，价值增加都在3万～13万元之间;③增加不显著型，主要为原材料供应功能，这主要是因为生态价值较大的林地整理前后面积不变引起的。娱乐文化服务价值减少的原因为工程实施中对废弃坑塘、废弃沟渠及未利用土地的整理，减少了土地利用类型，使地貌景观趋于单调所致。
表5 里下河地区典型项目整理前后生态系统服务价值表
注：“-”负值表示减少。
从各类土地生态服务价值看，林地和坑塘水面等都是重要的生态资源，生态服务价值较高，这类用地的减少将导致生态服务价值降低;这类用地的增加将引起生态服务价值的提高。从地类变化来看，里下河项目实施中主要是耕地资源增加，而其他农用地、居民点及独立工矿用地、未利用土地等资源减少。在整个过程中，耕地生态服务功能价值增加63.78万元，居民点及独立工矿用地生态服务功能价值增加134.36万元;与之对应，其他农用地、未利用土地的服务功能价值减少46.44万元。
总之，工程引起了土地利用结构变化，导致了工程区生态系统服务价值的增减。合理开发利用各类土地资源，适当增加和保护生态服务价值高的地类，补充一定生态用地，应成为工程实施的重要内容。
2.2建设用地价值变化分析
发生地价变化的建设用地主要是工程区内列入复垦范围的农村居民点、废弃工矿等集体建设用地(拆旧地块)，这些土地在工程实施中被复垦为农用地，置换出来的挂钩指标30%左右用于安置被搬迁村民，剩余部分用于城镇建设。由于“万顷良田建设工程”提倡农民向城镇集中居住，所以建新安置地块也位于城镇。故工程涉及的建新地块(包括建新留用地块、建新安置地块)价值均可采用城镇基准地价进行测算。原集体建设用地价值可采用征地区片价或采用征地案例比较法、农地价格因素修正法测算。建新地块价值与拆旧地块价值之差即为工程引起的建设用地价值变化量。
建设用地价值受区位条件、交通状况、公用设施及基础设施水平、区域环境条件、建筑容积率等因素的影响很大。工程的实施，将农村居民集中转移到城镇多层或高层公寓居住，中心城镇的水、电、路等基础设施齐全，医院、学校、银行、体育、文娱等服务设施完备，环境整洁优美，购物、出行方便，各项因素条件相对于原零散农村居民点都有明显改善，建设用地价值大幅度提升;建新留用地块通过招标、拍卖、挂牌方式出让，遵照城市规划要求用于工业建设或商住开发，相较于原农村土地的无序低效利用方式，充分显现了土地的市场价值。