近日,农业农村部在其官网发布了《对十三届全国人大四次会议第1866号建议的答复》(农办议〔2021〕137号,下称《答复》),该答复重点提到以下几个内容:
一、“我国尚无明确的肉用犬品种”;
二、“我国不具备出台犬类屠宰检疫规程的条件”;
三、“持续强化监督力度,加强监督检查,督促落实企业主体责任,不得采购未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类”。
部分动物保护的爱心人士由此雀跃地认为:“经营狗肉=违法”,尽管笔者作为坚定的动保人士,希望这是真的,但是作为法律专业人士,不得不无情地给各位动保人士泼一盆冷水。从法律层面,《答复》中的内容并不能被简单地理解为“经营狗肉=违法”,切莫误读相关条款,放松对“违法狗贩子”的警惕,毕竟“狗子不是人,但有的人是真的‘狗’”,相比于常人,“违法狗贩子”更懂得钻法律的空子,所以动保人士的监督显得尤为重要。为了更好地理解农业农村局《答复》,我们应当了解以下三点:
第一,农业农村部《答复》提到的说法早已存在。 关于《答复》中的说法:
一、“我国尚无明确的肉用犬品种”,
二、“我国不具备出台犬类屠宰检疫规程的条件”,早在2015年《国务院食品安全办关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》(食安办函〔2015〕25号,下称《复函》)中便被明确提到,并非最新提出的观点。而且值得注意的是,农业农村部发布的《答复》仅仅是规范性文件,并不具有法律约束力,实质上,该《答复》没有从法律层面上规定或者变更任何事项。
第二,前食品安全办明确犬类屠宰待地方自行规定。 在2015年食安办的《复函》中,对于“犬类屠宰许可问题”也作出了说明,即目前,国家对犬类屠宰许可没有统一规定,由省、自治区、直辖市根据地区的实际情况制定屠宰管理办法。现实中,并无省级的法规或者规章对于犬类屠宰许可作出规定,也即没有针对性的规定禁止犬类的屠宰,但至少可以庆幸的是国家及地方没有许可犬类的屠宰。
第三,农业农村部的《答复》其实并未改变什么。 “无明确的肉用犬品种”仅代表国家未明确什么品种的犬类可以食用,但也未对食用狗肉作出禁止。法律对于中国公民有个原则,即“法无禁止即自由”,这就意味着只要国家没有禁止,每个公民都可以在自己的权限范围内行使权利。农业农村部的《答复》实际上没有解决什么问题,屠宰犬类的许可或禁止规定在法律上依旧属于真空状态。
尽管《答复》并未实质改变什么,但依旧勾起了一个熟悉的话题:“经营狗肉=违法”吗?本文将结合现有的法律法规,做简要的梳理。
一、“经营狗肉=违法”的前提:未达到检疫要求,未在产地取得《动物检疫合格证明》 根据《动物检疫管理办法》(2019修正)第四条的规定,动物检疫的范围、对象和规程由农业部制定、调整并公布。
1.农业农村部规定了犬类的《产地检疫规程》,生产、养殖犬需要《动物检疫合格证明》
当前农业农村部针对动物检疫颁布的规程,只包含了生猪,家禽、反刍动物、马属动物、蜜蜂、犬、猫、兔等10种陆生动物以及鱼类、贝类、甲壳类3种水生物种的《产地检疫规程》,只有该范围内的动物可以根据相关规程进行产地检疫、取得《动物检疫合格证明》。
2.农业农村部未规定犬类的《屠宰检疫规程》,对犬类的屠宰无须向动物卫生监督管理部门申报 在肉类制品中,农村农业部只出台了生猪、牛、羊、家禽、兔五个《屠宰检疫规程》。而犬、马、驴、狗、猫、鹿、骆驼等动物的屠宰,并未有相关的屠宰检疫规程。
值得注意的是,有民众认为,只要没有《屠宰检疫规程》,犬类就是不能被屠宰的。其实恰恰相反,正是《屠宰检疫规程》的缺失,使得犬、马、驴、狗、猫、鹿、骆驼等动物更容易被送上了餐桌,因为生产经营者只需要遵守《产地检疫规程》即可。因此,在未立法明确禁止销售、食用犬猫肉的情况下,出台《屠宰检疫规程》从某种程度上来说是对犬猫的保护。
二、“经营狗肉=违法”的法定情形:生产经营未按规定进行检疫的肉类 《食品安全法》第三十四条规定,“禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。《动物防疫法》第二十九条规定,“禁止屠宰、经营、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物”。由此可知,由于没有《犬类屠宰检疫规程》,对于犬类的检疫,只需满足《产地检疫规程》即可。但实际生活中,哪怕门槛如此之低,众多生产经营狗肉的人也无法取得符合《产地检疫规程》标准的检疫合格证明,这部分人便违反了《食品安全法》和《动物防疫法》的规定。
此外,《国务院食品安全办关于深入开展肉及肉制品检查执法工作的通知》(食安办发电〔2014〕2号)规定:严禁食品生产经营者购进、销售、使用无合法来源肉品以及无“两证两章”(动物检疫合格证、肉品品质检验合格证,动物检疫合格印章、肉品品质检验合格印章)和腐败变质肉品。但我们需要知道的是,该《通知》仅是规范性文件,对于主管部门行使权利具有指导作用,想要成为行政机关作出行政行为的法律依据,还需要进一步结合法律规定。但不可否认的是,这一个非常好的政策风向。
三、“经营狗肉=违法”的法律责任:没收违法所得、工具、设备、原料,罚款,拘留,限制从事相关活动,甚至承担刑事责任 1.违反《食品安全法》第一百二十三条规定的法律责任为:没收违法所得和违法生产经营的食品、工具、设备、原料等物品;货值金额不足一万元的,并处十万元以上十五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证,并可对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。
2.违反《动物防疫法》第九十七条规定的法律责任为:违法行为人及其法定代表人(负责人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员,五年内不得从事相关活动;构成犯罪的,终身不得从事屠宰、经营、运输动物等相关活动。
3.违反《动物防疫法》第一百条规定的法律责任为:责令改正,处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用三倍以上五倍以下罚款,情节严重的,处五倍以上十倍以下罚款。
4.根据《刑法》的规定,如果生产经营的狗肉是属于死因不明,毒杀,添加有毒有害物质等情形的,还有可能涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品罪及生产、销售有毒、有害食品罪。
四、当前,我国法律并未确认“经营狗肉=违法”,“禁食狗肉”正处于一个尴尬的法律真空地带,而且实践中执法难度大 1.我国法律并无“狗肉可以食用”的概念,但亦未明确予以禁止 当前,我国法律层面关于犬只的直接规定并不多。关于犬只的饲养,《动物防疫法》第三十条规定,单位和个人饲养犬只,要定期接种狂犬病疫苗,再申请登记;关于犬类的检疫,农业农村部也仅仅规定了《产地检疫规程》,并未出台《犬类屠宰检疫规程》。
通俗地说,我国在法律上也认为“狗狗这么可爱,怎么可以吃狗狗”,只是我国法律在没有许可食用狗狗的同时,也忘记了作出禁止食用狗肉的相关规定,这也是形成当前“经营狗肉”法律真空局面的原因。
2.对于生产经营狗肉行为,实践中执法难度大,地方性法规及规章亟待出台及完善 当前,动物卫生监管部门对肉类的检验检疫主要是基于《屠宰检疫规程》而开展的,由于《犬类屠宰检疫规程》的缺失,执法部门没有执法标准,此外,犬类没有定点屠宰的场所,目前犬类宰杀都是私人在进行,也存在畜牧、食药监、公安等部门的执法范围的厘清问题,对于生产经营狗肉的行为,实践中执法难度大。笔者检索了因生产经营狗肉而受到行政处罚及刑事追责的案例,这些案例绝大多数是与狗肉本身的质量存在问题(如有毒、有害)相关,而非单纯因生产经营狗肉而被处罚或追责。
换言之,生产经营狗肉的人只要规规矩矩,依法做好检验检疫、把控质量安全便可以躲避行政处罚及刑事责任。显然,这与我们预期的“经营狗肉=违法”是不相符的。
3.尴尬的法律真空地带 根据《生猪屠宰管理条例》第三十二条规定,犬猫以及其他动物的屠宰管理办法由省、自治区、直辖市自行规定,因此当前对于犬猫被屠宰食用的困顿局面,可以由省级人大或政府出台相应的管理办法予以规制。在这方面,其实深圳和珠海两个经济特区已经给我们做了很好的示范作用,尤其是《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》第二条第二款明确规定,禁止食用用于科学实验、公众展示、宠物饲养等非食用性利用的动物及其制品。
但值得注意的是,政策风向虽变好,但犬猫仍处于一个尴尬的法律地位,因为不是畜禽,不受《畜牧法》管辖;因为不是野生动物,不受《野生动物保护法》的保护,也不受《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的保护。今后,在对餐桌上野味的把控越来越严格的情况下,犬猫因为没有动物保护法、反虐待动物法、动物福利法等法律的直接保护,是否有可能成为餐桌上其他肉类的替代品?其未来的生存状况不免让人担忧。
五、世界各国及地区关于食用肉类的立法及实践 (一)美国:食用、销售狗肉罚款5000美元
美国于2018年12月10日至14日期间表决通过了《农业法案》,其中一条列明:任何人不得食用狗肉或蓄意运送、移动、传递、接受、拥用、购买、出售、或捐赠犬只或将其身体部分供人类食用,违者罚款5,000美元。
(二)澳大利亚:除南澳大利亚州明确禁止食用和销售狗肉外,其他大多数州,销售狗肉违法但食用狗肉合法,且宰杀须以人道方式为之,否则也可能触犯虐待动物罪。
根据《肉类加工标准与规范法》,所有州和领地都禁止销售狗肉。南澳大利亚州是唯一明确禁止食用狗肉的州,而在大多数州,食用狗肉并不违法,但是如果这种杀戮给动物带来不必要的痛苦,或导致动物没有立即死亡,那么可能会构成虐待动物罪。
(三)我国台湾地区:宰杀、售卖、食用狗肉均违法,并承担刑事责任
根据台湾地区《动物保护法》第12条,宰杀狗,售卖、食用狗肉是违法行为。宰杀犬,处二年以下有期徒刑或拘役,并处新台币二十万元以上二百万元以下罚金。贩卖、购买、食用或持有犬只的尸体、内脏或其他成分的食用,处新台币5万元以上25万元以下罚款,并公布姓名、照片及违法事实,或限期改正,亦不得饲养办理登记宠物及认养收容的动物。
(四)我国香港地区:宰杀狗、销售、食用狗肉均违法,可判处罚款及监禁
现行的《香港法例》第167A章《狗猫规例》,第22和23条明文规定:不得屠宰犬猫、不得销售狗肉和猫肉,违法者可判处罚款5000美元及监禁6个月。
六、对于禁止食用、经营狗肉的建议及期待 当前我国对于生产经营狗肉的行为并无针对性的直接规定,对于生产经营狗肉的行为还没有办法“一杆子打死”,这使得狗狗的生命及福利无法得到保障。为此,我们还是一如既往地呼吁,借鉴。参考各个国家及地区的成熟经验,希望尽快确立犬猫等伴侣动物受保护的法律地位。
1.地方层面,各省、自治区、直辖市尽快出台关于犬猫的管理、保护条例,明确禁止犬猫的屠宰与经营
《生猪屠宰管理体例》已经明确,其他动物的屠宰管理办法由各省、自治区、直辖市制定,这为犬猫的地方立法保护提供了良好的路径。在动物卫生监管部门对于经营狗肉的行为难以有效管制的情况下,当务之急便是地方性法规的出台,这将在贴合各地实际情况的情形下,有针对性地禁止犬猫的屠宰和食用。
2.国家层面,尽快推动动物保护的相关立法落地
2009年至今,我国专家多次提出了《动物保护法(专家建议稿)》、《反虐待动物保护法(专家建议稿)》、《〈人类伴侣动物保护法 (草案) 〉专家建议稿》、《伴侣动物保护法》等诸多法律草案。然而,理论上的热烈讨论却在现实中“遇冷”,相关法律迟迟未能通过。我国目前关于动物保护的法律仅有《野生动物保护法》这一部法律,其所保护的对象是野生动物,而家养,饲养,圈养的动物一直都以“财物”的形式存在且为民众所认知,其并没有明确的法律予以保护。然而随着社会的发展,人们越来越开始以对待“伴侣”的心态进行宠物饲养,伴侣动物的保护实际上也日益受到了关注,而对伴侣宠物的保护,亦是法律空白,值得进一步立法。
3.建立伴侣宠物保护的公益诉讼制度
当前,动物类公益诉讼受案范围仅限于野生动物,将对于猫犬等伴侣动物的保护纳入公益诉讼案件范围,迫在眉睫。笔者提倡建立“伴侣动物”的检察公益诉讼制度,以有效防止动物保护方面的公益损害。在我国对于宠物保护尚未正式立法的情况下,积极稳妥探索拓展动物保护检察公益诉讼案件范围,为立法完善提供实践依据的作为,具有其积极意义。