广东省佛山市国土资源局南海分局副局长 简陆芽
佛山市南海区位于广东省中部，珠江三角洲腹地，紧连广州市中心城区，佛山市中心城区。1992年南海撤县设市，2002年12月撤市设区，成立佛山市南海区，原属南海市的南庄镇划入佛山禅城区。现辖8个镇（街），面积1074km2，户籍人口105万，外来人口110万。
改革开放以来，南海经济总量大幅度提升，城市化规模大幅度增加，各主要经济指标呈现快速增长的态势，综合经济实力稳居全国县（市）前列。2006年GDP总量为980亿元，实现工业生产总值2094亿元。
一、南海区征地制度改革的实践
近年来，根据省、市有关征地制度文件要求，为切实规范征地行为和解决农民问题，经过不断的探索和实践，我们在征地补偿方法、征地安置和征地实施程序等方面的改革都已取得了阶段性成果，初步建立起一套既符合当地实际又适应新《中华人民共和国土地管理法》实施要求的征地制度。
（一）补偿标准方面
1.对集体农用地的补偿
对集体农用地的补偿坚持依法与合理的原则，科学测定征地补偿标准。首先我们根据综合产值计算的方法统一量化征地补偿标准，使得土地补偿费、劳力安置补助的计算直接与被征土地的面积和地类挂钩，而不是直接与被征收的具体地块年产值挂钩，极大地提高了征地工作效率。
以我区某村小组为例。如以水稻计算，3年平均单位面积产值为1300元/亩，按《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的12倍计算，土地补偿费也只有1.5万元/亩，对照当地的生活水平，明显偏低，农民不易接受；如以鱼类养殖计算，3年平均单位面积产值为2万元/亩，按广东省规定最低倍数8倍算也达16万元/亩，明显偏高，征地成本较大。
我们在实际操作中，将占农用地90%以上的4大地类（包括水田、菜地、鱼塘、旱地）综合计算其平均指标来制定补偿标准，实践证明效果较好。
2.对集体建设用地的补偿
随着城市化水平的提高，征收集体土地不仅仅是农用地，而且很大部分是集体建设用地。因我区位于经济较发达地区，集体建设用地应视为等同于国有建设用地，其价值应该增加转为国有土地的税费。在征收补偿时不能简单地视为农地并参照农地补偿标准补偿。
同时，征地过程还要严格区分住宅和非住宅。我区住宅的补偿有两种方式：一是房地分开补。即土地部分，纳入征地总面积统一计算，补偿给村集体，在征地过程不区分住宅或非住宅；而房屋部分，其补偿不包括土地补偿，仅就地上物按照建筑成新折旧计算，补偿给农村房屋所有权人，但同时要返还一定比例留用地给村集体用于安置被拆迁户。二是房地合一补。计算征地补偿给村集体的征地面积要扣除农村房屋占地部分土地面积。对于农村房屋的补偿包括了土地补偿。补偿方式可以货币补偿或者实物补偿。
（二）征地程序方面
1.改革调整征地程序
现行法定征地程序是先征地审批后作补偿，而且补偿只作登记不签订补偿协议，未能充分尊重农民的意愿，没有给农民一个参与的机会，农民失去知情权，从机制上容易激化征地矛盾。因此，我们对征地实施程序作了重大的改革和调整：增加协商补偿的环节，将协商补偿前移，先协商，后制订征地方案，再上报审批；将补偿登记改为协商补偿，由征地工作人员和农民集体或村民代表在一定的标准范围内共同议定具体的补偿标准，形成协议，签字盖章认可；增加预公告，在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布征地预公告，告知征地范围、面积及注意事项等。
2.针对不用类型，拟定不同征地程序
（1）单独选址项目采用法定的征地程序。即用地预审—征地审批—征地公告—征地补偿安置—供地。好处有二：一是重申征地强制性，强调征地属于政府行为，不是土地买卖，即使协商不成、有争议也不影响实施征地；二是确保如期完成征地工作任务，特别是那些国家重点工程项目，此类项目都要求在短时间内要完成项目征地报批等相关工作。
（2）城市批次用地沿用改革后的征地程序。即用地预审—征地预公告—征地调查和确认一制定征地补偿安置方案—组织征地听证—协商征地补偿、安置并签订补偿协议—办理征地预存款—上报征地审批—批准征地后公告（征地公告和补偿安置方案公告合二为一）—实施补偿安置后供地（发出用地批文或批准书）。主要好处是可以通过民主协商等征地工作，充分听取被征地农民意见，将可能出现的征地问题解决在前，最大限度避免征地矛盾的发生。这种做法得人心、少矛盾，农民容易接受。
（三）征地安置方面
坚持以市场为导向的原则，多种渠道安置被征地农民。目前，我们主要采取两种方式。
1.留用地安置
按征地总面积10%～15%的比例给被征地农民留地，为农民提供一个自谋出路、自我安置劳力的发展空间。这种安置方法在我区各镇都普遍实施，被征地农民认为留地比征地补偿高低更为重要。
2.建立全征地农民社保安置制度
全征地是指征地后该村、组人均集体性质农用地面积低于所在区人均农用地面积1/3的。根据市委、市政府“三化”解决“三农”问题的50条，努力开辟多种渠道筹措资金，为农民建立最低生活保障线，办理养老保险、基本医疗保险和大病保险，从根本上解决了被征地农民的后顾之忧。
（四）征地范围方面
1.严格界定政府直接介入征地过程的范围
近年来，随着我区经济社会的快速发展，对建设用地的需求日益增加，土地价值不断提高，极易因征地引发各种矛盾纠纷。根据《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办〔2007〕29号）要求，我们只对公益性项目用地（如国防军事用地、党政办公用地、政府财政全额投资的项目用地等），政府和职能部门才参与具体征地工作；对非公益性及赢利性用地，由用地者与土地所有者或土地使用权人直接协商，签订补偿协议，强化该类用地征收的市场化运作。
2.推进集体建设用地流转，缩小征地范围
按照《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府办〔2003〕51号）及《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施细则》等文件规定，在强化规划控制的前提下，积极稳妥推进农村集体建设用地合理流转。对于非公共利益项目用地确实需要占用农村集体土地的，推荐通过农村集体建设用地使用权流转的形式取得。农村集体建设用地使用权流转的收益大部分由土地所有者取得。
（五）补偿落实方面
实行征地预存款和实名支付制度，确保补偿到位。签订征地补偿安置协议后，用地单位在报批用地之前，必须将征地补偿款足额预先存入被征地集体经济组织（村委会）和用地单位共同认可的账户，该款项不得少于报批征地方案中确定的征地补偿费总额，经银行监管确认后出具回执才组织材料报批用地。征地批复后，监管银行凭国土资源部门出具的征地补偿款支付通知划款，在征地的补偿、安置补助完成后，国土资源部门才向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》。
对于被征地农民个人征地补偿部分，经所在村集体和被征地农民个人确认，可直接存入被征地农民的个人账户，实行实名支付制度。同时，为保障外来土地承包户的利益，将青苗及其所投入建设的地上附着物补偿费直接支付给外来承包户。
（六）通行权补偿方面
通行权用地包括地上高压走廊、地下管道或地铁等。通行权按土地权属性质是土地他项权利的一种，也就是地下权或空中权。通行权用地多不需要改变原有的土地所有权和使用权，但它也不能视为临时用地，因为它是永久使用，因此其土地取得方式区别于征收、征用、流转和临时用地，其补偿具有特殊性。但由于通行权用地限制了土地使用条件和开发条件，应作地力损失补偿，我区在操作过程中是按征地补偿标准扣除劳力安置补偿标准计算，但区别对待原本已属于规划控制范围（包括道路、高压走廊等）的通行权用地补偿。
二、南海区征地制度改革取得的成效
（一）稳定了农村大局
社会的稳定，首先需要农村稳定、农民稳定、农业稳定（即“三农”要稳定）。我们在征地制度改革实践中，一是适当提高补偿标准，二是增大征地透明度，三是多途径安置征地农民。这些做法都是为农民着想，还权于民，让利于民。最近几年，征地上访有所减少。我们的征地制度改革内容和措施取得了农民的理解和支持，稳定了农村大局。
（二）维护了农民利益
我们实施征地制度改革过程中始终贯彻了一个宗旨，就是要善待农民。如制订补偿标准不但考虑了种植业产值，而且考虑了养殖业产值，不仅考虑了地区间及新旧标准的衔接，而且考虑了失地农民生活水平的保证；制订安置办法不但考虑解决失地农民眼前的生产生活出路问题，还考虑到通过留用地、社保安置等途径解决他们的长远生计问题。我们制订政策多从农民角度出发，其目的就是让农民感到满意，把农民的满意度作为权衡政策好坏的重要标准之一。
（三）化解了征地矛盾
由于增加了协商补偿的环节，补偿数额一旦确定，就会与被征地单位签订征地协议，这样的协议是充分体现了农民意愿的法律文件，不会造成农民对征地的抵触情绪。由于发动农民参与征地活动，赋予农民充分的知情权、参与权和监督权，从措施上有效地避免或化解了因征地可能引发的各种社会矛盾。
（四）提高了征地工作效率和水平
我区采用不同地类通过综合统计平均年产值测定土地补偿费的做法，使征地补偿标准直接量化和相对统一，避免了过去每征一宗地都要测算一次补偿标准的问题，简化了操作过程，提高了征地效率；同时，避免了每次测算因收集的产值资料的不齐全造成的误差，提高了征地水平。
三、进一步深化征地制度改革的建议
（一）继续调整优化征地程序
《中华人民共和国土地管理法》虽对征地程序作了明确的规定，但我们在改革实践过程中，在总结过去成功做法的基础上，对法定的征地程序进行了适当调整，但是调整后的征地程序也不是十全十美，随着法制社会的建立和人民法制观念的增强，现在征地时，农民首先要求国土资源部门提供征地批准文件。情况与过去的一些做法又有所不同。因此，征地工作要不断适应社会变化和农民法制观念的变化，随时调整征地程序。
（二）继续探索完善留用地安置模式
实践证明，留用地安置是目前解决被征地农民生产生活出路问题的有效途径之一。具体是按征地面积10%～15%的比例给被征地单位划出生产发展留用地，留用地可以是国有土地，也可以是集体土地。国有留用地的开发和利用应按城镇建设用地进行管理，纳入城镇土地供应计划和城镇土地市场调控范围之内；对集体留用地的使用，在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，应赋予农村集体和农民充分的发展空间。
在开发利用方面，留用地应由集体经济组织组织开发，主要作为第二、第三产业的发展用地，并以公开租赁土地使用权或自建物业出租逐年收取租金为主，原则上不得采取一次性“卖断”的方式处置留用地。未出让或流转的村（居）集体经济组织留用地，如需进入市场则必须严格按照公开交易的有关规定和程序进行操作。其中，国有商住性质留用地进入市场必须纳入经营性用地计划指标管理。
但因留用地涉及问题比较复杂，有历史遗留问题，也有本身使用过程中出现的问题等，需要分门别类，对症下药，不断与时俱进，探索完善。
（三）探索建立征地仲裁制度
近年来，征地上访、征地引发的行政诉讼时有发生，光是政府信访部门就不得不花上很大精力去处理，而征地行政诉讼不断增加，让法院也感到很吃力。本来很小一件事，但发生征地纠纷时，农民往往倾向于选择诸如静坐、聚众闹事等方式来维护自身权益，使得纠纷进一步升级，加大了解决纠纷的难度。
所以，很有必要建立征地仲裁制度，对一些征地补偿、安置的纠纷先进行仲裁，减少征地上访，减轻各级政府部门的压力，维护社会稳定。我们要充分认识到，建立专门的征地仲裁机构，是及时解决纠纷和切实维护农民合法土地权益的必然要求。
征地仲裁机构应具有行政性与司法性相结合的特点，其组织独立于行政机关，采用准司法程序独立办案，不受行政机关及其官员干涉，从而保证仲裁的公正性，使征地纠纷得到公正解决，被征地农民权益得到有效维护。如当事人不服征地仲裁机构的裁决，可向上级仲裁机构寻求救济或上诉至法院，在不服上级仲裁裁决时仍可以向法院提起上诉，从而使仲裁机构的裁判获得法院的司法监督，以保障最终的公正。
（四）探索完善重点项目征地操作模式
目前我区重点项目的征地拆迁工作主要采取两种模式。
1.费用包干模式
这是一直以来最常用的征地模式，项目单位与地方政府协商确定项目征地拆迁总包干费用，由项目单位按照包干协议支付费用，地方政府总承包做好征地拆迁工作。项目单位喜欢采用这种模式，因为费用包干后，项目单位能够控制征地总成本。但随着征地监督机制建立，费用包干所剩余的费用不能用，还要应付随后各种审计、检查，地方政府或国土资源部门越来越不喜欢费用包干这种模式。
2.任务包干模式
这是当前提得比较多的征地模式。地方政府仅仅是承担征地拆迁任务，不承诺总费用包干，征地拆迁过程中所发生的所有费用按照实际结算，由项目单位直接支付。地方政府仅提取征地拆迁工作经费，不收取任何费用。这种模式的问题是征地拆迁成本不好控制。如果被征地和拆迁的权利人提出超出政策和标准的要求，不满足这些要求的话，难以推进征地进度，而区（镇）级政府不会补贴这笔费用，项目单位也很难逐一甄别，结果往往使征地拆迁工作陷入被动。
目前还没有一种非常成熟的征地拆迁模式，因此，这个问题需要继续探讨。