广东省国土资源厅副厅长 涂高坤
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是中央结合当前农村发展形势作出的重大决策，非常符合我国现实情况。对我国的土地管理事业来说，《决定》提出了更高的要求和挑战，为我们进一步落实科学发展观、切实保护农民土地合法权益指明了方向，也为我们开创土地管理新局面提供了重大契机。《决定》明确提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这为我们大力开展集体建设用地使用权流转工作提供了有力依据。
广东省自2001年开始进行集体建设用地使用权流转试点工作，尤其是2005年省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），引起了海内外的高度关注，被誉为“第二次土地革命”。在这里作一简要的介绍。
一、开展流转工作的主要做法
（一）解放思想，勇于创新
按照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设（符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外）。这就使得集体建设用地使用权从法律上不允许自由的流动，其资产价值也不能显现。但随着广东省城市和农村城镇化的发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，已形成一定的数量和规模，集体建设用地隐形市场成为客观存在。这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据初步调查，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。这反映了在市场经济条件下，集体建设用地使用权流转的内在需求有其一定的合理性。
以各种形式自发流转的集体建设用地也存在诸多问题，同时也制约农村经济发展。国家和广东省对此问题早已高度关注。2003年，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号），明确提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。”同时，广东省委、省政府根据党的十六大提出的解放思想、实事求是、与时俱进的精神，结合广东实际，从不断改革发展和切实维护农民利益、促进社会主义新农村建设的高度出发，决定开展集体建设用地使用权流转工作。
（二）抓好试点，建章立制，规范管理
2001年，原顺德市（现佛山市顺德区）被国土资源部和国务院法制办公室确定为全国集体建设用地使用权流转试点。在国土资源部和国务院法制办公室的指导和支持下，广东省积极稳妥地开展试点工作。2002年底，顺德市试点工作取得国土资源部和国务院法制办公室的肯定和验收通过。广东省及时总结试点经验，制定了有关的政策，经省委常委会和省政府常务会议讨论通过，2003年6月，广东省人民政府发出了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号，以下简称《通知》），作为指导全省集体建设用地使用权流转的规范性文件。《通知》虽然为广东省流转工作的开展明确了方向，构建了基本制度框架，但原则性较强，流转实践中的许多具体操作问题没有明确规范，而且法律层次较低。为此，从2003年下半年起，广东省着手进行立法工作，2005年5月17日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《管理办法》）经省府第十届66次常务会议一致通过，6月23日，以省政府第100号令正式颁布了该《管理办法》，自2005年10月1日起施行，标志着广东省集体建设用地使用权流转工作走上规范化管理轨道。
（三）明确流转对象，防止违法用地入市
《管理办法》第三条明确规定了流转的范围：取得农民集体土地进行非农建设，应当符合国家产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。同时，《管理办法》第四条规定，有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；土地权属有争议的；司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；村民住宅用地使用权。第五条规定：通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。
（四）大力宣传，做好基础工作
一是做好宣传。广东省政府第100号令颁布后，为扩大其社会影响力，使其尽快得到贯彻落实，省政府于2005年8月4日举行新闻发布会，省直有关部门及省内外多家媒体参加，省法制办公室及省国土资源厅负责人回答了媒体记者的提问，多家媒体对此作了专门报道。其后，省国土资源厅专门印发了问答小册子发放到乡（镇）村，扩大宣传面。同时，及时印发了《关于贯彻实施〈广东省集体建设用地使用权流转管理办法〉的通知》（粤国土资发〔2005〕128号），要求各市、县国土资源部门认真做好贯彻落实《管理办法》、积极推进集体建设用地使用权流转的组织工作。
二是制订标准合同文本。2005年11月，广东省国土资源厅发出了《关于印发集体建设用地使用权流转有关合同文本的通知》（粤国土资发〔2005〕207号），为开展流转工作提供了规范文本。
三是研究制订农村集体建设用地基准地价。完成了佛山市顺德区、江门市蓬江区的农村集体建设用地基准地价的试点工作，并经国家和省有关专家的论证通过，为在全省全面铺开取得了经验，奠定了基础。
（五）总结经验，全力推进
广东省开展流转工作引起多方关注，2005年11月，我们及时总结开展集体建设用地使用权流转工作中的成功经验和存在的问题，由广东省委向中央作了报告。国务院政策研究室、国家发展改革委等有关部门亦到广东省进行调研。国土资源厅还及时总结各地在工作开展中的有效做法，如将佛山市顺德区龙江镇仙塘村开展流转情况和江门市蓬江区荷塘镇有关村集体参照国有土地“招拍挂”方式公开出让集体建设用地的成功做法以简报的形式印发给各地，加以推广。2006年下半年，根据中共中央政治局委员、时任广东省委书记的张德江同志批示，我们组织开展了广东省集体建设用地使用权流转的深入研究，形成了《关于集体建设用地使用权流转的情况报告》报省委张德江同志。2006年11月10日，省委办公厅根据省委主要负责同志的意见，将该报告转发省级以上领导及各市委、市政府主要同志参阅，有力地推动了广东省的集体建设用地使用权流转工作。2006年12月，结合全省国土资源管理工作会议召开了广东省集体建设用地使用权流转工作会议，印发了有关经验典型材料，进一步推动了广东省集体建设用地使用权流转工作的开展。
二、开展流转工作的主要成效
自2003年颁发《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）以来，广东省各地普遍开展了此项工作，而且取得了一定的成效。
（一）流转已初步形成一定规模
据统计，到2007年底，全省已有13个市开展了此项工作，流转面积达1300公顷，宗数为1988宗，涉及价款22.35亿元。流转形式主要以租赁、抵押为主，占80%以上。流转主要集中在珠三角地区，如佛山、江门、东莞、中山市，这几个市的流转宗数达1474宗，面积1252公顷，涉及价款18.58亿元，分别占全省总量的74%,96%,83%。
（二）逐步形成了城乡一体化的土地市场
将实际存在的农村集体建设用地流转由隐形、自发引入规范、法制的轨道，使农村集体作为土地所有者拥有的集体建设用地享有与国有建设用地同等的出让权、出租权、转让权和抵押权，有利于构建城乡一体化的土地市场，进一步推进了广东省统一、有序土地市场体系的建设。
（三）促进了农村产业结构调整，增加了农民收入
佛山市顺德区龙江镇仙塘村自开展流转工作以来，共办理了流转（工商业用地）22宗，流转面积1.82亩，占全村工商业用地的23%。通过流转，全村集体土地更多地用于第二、第三产业的发展。目前，该村从事农业生产的有45人，占总人口的1.3%，从事第二、第三产业的人员近万人（含外来人员），实现了大部分农业人口向工商业转移。该村土地流转和物业出租的收益，平均每年达900多万元，2007年该村每股分红达1500多元，极大地增加了农民的收入。
（四）为农村经济增添了新的生命力，提供了更多就业机会，保护了农民的土地权益
广州市白云区江高镇江村养鸡场使用的是集体土地。过去集体建设用地不能抵押，企业贷不了款，但现在该企业按有关规定可以拿企业的用地抵押贷款几亿元，一下子就能提供近千个就业岗位，创造出几十亿元的产值。该村党支部书记满怀喜悦地说：我们已经开始作村发展规划，充分盘活土地资产，使土地增值，建设一个新农村。
（五）有效地促进农村城市化的发展，农民的生活有了更大的保障
广州市天河区的石牌村在过去几年的街道管理、环境建设和社会治安不好在广州市是较为出名的。集体建设用地可以入市的政策一出台，土地的问题则进一步松绑。土地入市，带动了土地和资本的结合。近3年来，石牌街道每年投入400多万元，进行市政设施建设和交通环境改造，现在的石牌村已不仅没有城中村的痕迹，而且已成为了与北京中关村齐名的电脑和IT产业集中地。除了市政建设外，该村连续几年来从物业收入中抽出部分资金，培训45岁以下的村民1000人，使他们达到了高中以上的文化水平，提高了他们的劳动素质和就业竞争能力，极大地减少了社会问题。广东省《管理办法》明确规定，集体建设用地流转所取得的收益纳入村集体财务统一管理，其中50%以上应当专款专户用于农民的社会保障，不得挪用，这就等于为农民提供了一个社会保障底线。白云区江高镇江村参加集体合作医疗保险的农民每年最高限额有5万元的医疗报销，农民看病难的问题基本解决。这得益于集体建设用地流转的收益。
（六）维护了社会安定，推动了和谐社会的建设
目前，由于经济发展迅速，用地需求量比较大，同时加上体制、机制、法制和认识水平等原因，使被征地农民上访时有发生，并伴有一些过激的言行，影响了社会稳定，影响了和谐社会建设，其矛盾主要集中在征地补偿安置、征地后农民生活保障等方面。实行农村集体建设用地流转后，村集体经济组织以土地的市场价出让或出租集体建设用地使用权，而不需要征收土地，土地的所有权仍属于村集体，就不存在征地情况，更没有征地补偿的问题。据统计，2006年以来，国土资源厅接待信访量呈明显下降趋势。2008年1～9月份，国土资源厅累计受理群众来信来访2149宗，与2007年同期相比，来信来访总量减少916件，下降30%，其中，来信1434件，减少1050件，下降36%，来访715批2543人次，批次减少123批，下降15%，电话来访2670宗，下降49%。原因之一就是实行了集体建设用地流转，减少了征地数量。同时，农村集体建设用地流转给农村集体经济组织和农民个人带来较可观的收入，为解决农民的社会保障提供了物质基础，使农民老有所养，病有所医，化解了很多深层次的矛盾，维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。
三、存在的主要问题
虽然广东省的集体建设用地使用权流转工作取得了一定的成效，但发展还很不平衡，存在的问题不少。
（一）缺乏法律的支撑
集体建设用地使用权流转现在是国家试点项目，也是土地管理深化改革的方向，但目前《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》等仍未就此作修改，因而缺乏国家法律的支撑。同时，由于没有土地法的支持，用地单位、金融部门仍有一定的思想顾虑。一些用地单位不太敢使用集体建设用地，特别是一些大的有实力的企业，总认为使用国有土地比较保险；一些银行对集体建设用地使用权抵押贷款不放心，尚未开展此项业务。这就使得集体建设用地作为资产的功能难以发挥，从而阻碍了流转工作。
（二）农村土地管理基础工作薄弱
由于长期以来我们土地管理工作存在重城市、轻农村，重国有、轻集体的倾向，农村土地登记的基础工作比较薄弱，尤其是受到经费等因素的影响，农村集体建设用地登记发证工作比较缓慢，广东省仅完成约59%。这样，给以产权交易为核心的集体建设用地市场带来困难。
（三）相关配套政策不完善
一是税费政策不完善。国有土地出让时需缴纳契税，转让时需缴纳营业税、契税、增值税等，但按照原来的有关规定，这些税的征收都是针对国有土地而言，集体土地流转要参照国有土地缴纳同等的税费仍缺乏国家的依据，这就使得集体土地交易和集体土地交易难以处在同一平台上。二是集体土地流转收益管理办法、农民社会保障措施等配套政策尚未完善。这些都在一定程度上影响了这项工作的开展。
（四）思想认识不到位
根据《管理办法》的有关规定，除了房地产开发建设和住宅建设外，其他用地均可使用集体建设用地，而且土地收益全部为农民集体所有，因此，有的地方担心对国有土地市场造成冲击，而且对政府的土地收益造成很大的影响。这些顾虑造成一些地方没有积极开展此项工作。
同时，由于实行流转后，集体经济组织可以从土地上获得更大的收益，因此一般不愿自己的土地被征收，有的地方担心推进这项工作后会出现“征地难”的局面，不利于城市规划的实施。还有，对集体建设用地使用权流转时是否收取国家土地收益存在着不同的认识，等等，这些都阻碍了这项工作的顺利开展。
四、完善流转制度的对策和建议
农村集体建设用地流转工作是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，不可能一步到位，必须在工作中不断探索和完善。集体建设用地使用权流转制度是我国土地市场制度的重要组成部分。我们要抓住党的十七届三中全会的重大契机，把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地市场制度体系。根据构建新型土地市场模式的目标要求，提出以下对策和建议：
（1）深化征地制度改革，逐步缩小征地范围。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》亦明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”《中华人民共和国宪法》第十三条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此，必须进一步明确界定公共利益的范围，对不属于公共利益的用地尽量不实施征收，以缩小征地范围，从源头上保护农民利益。对不属于公共利益的用地需求可以考虑通过集体土地市场予以解决。
（2）修改完善有关法律法规的规定。首先是修改完善《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第一章总则第二条第三款明确规定，土地使用权可以依法转让。与此相对应，对《中华人民共和国土地管理法》的第四十三条、第六十三条规定进行适当修改完善，以便使集体建设用地使用权流转工作做到有法可依、有章可循。修改完善《中华人民共和国土地管理法》第十条的有关规定，明确集体土地的产权主体属于哪一级村集体经济组织。其次是修改完善《中华人民共和国担保法》第三十四条的有关规定，明确集体建设用地使用权可以依法进行抵押。再者就是修改完善有关税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转需缴纳相同的税种、税额，为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台，为实现集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”的最终目标奠定基础。
（3）加大宣传工作力度，切实提高认识。当前，集体建设用地流转的阻力是社会认识不够，投资企业、土地所有者（农村集体）、经济领域相关部门等社会各界对这项工作不太了解，总认为只有国有土地才可以出让、转让和抵押，思想上存在一些疑虑；地方政府由于涉及土地收益问题，也存在一些顾虑。因此，我们应加大宣传力度，把《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等有关政策规章深入宣传贯彻，努力提高社会各界和地方政府对此项工作的认识，消除思想顾虑，积极促进流转工作的开展。集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，各地应大胆实践和创新，探索与实际相适应的管理方式和操作程序，应从建立和完善统一的城乡土地市场体系的高度，从有利于市场经济体制建设，加快农业发展和保护农民土地合法权益的角度来看待这项工作。
（4）相关部门应加强配合协调，确保流转工作有序进行。此项工作涉及国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，系统科学地制订相关配套政策，确保此项工作健康有序地开展。
（5）做好相关基础工作，保障流转工作顺利进行。符合土地利用总体规划和拥有合法集体土地产权是集体建设用地使用权流转的前提和基础。各地要借新一轮土地利用总体规划修编的契机，科学合理地编制好乡（镇）、村土地利用总体规划，并衔接好城市和村庄、集镇规划，给村集体预留一定的用地发展空间，并配备合理的用地指标。结合土地利用更新调查，做好集体土地所有权确权工作，尽快完成集体土地登记发证工作，保护土地所有者和使用者的合法权益。同时，应尽快合理建立集体建设用地的地价体系，制定集体建设用地基准地价，促进集体土地市场的规范发展。
（6）加强土地利用总体规划和土地收益的管理，确保流转工作健康发展。集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划和拥有合法的产权，防止随意修编和突破土地利用总体规划的现象发生，更不得出现不符合土地利用总体规划而发生流转的情况，坚决防止随意将集体农用地转为集体建设用地，特别是占用耕地或基本农田转为建设用地的行为发生。对于集体土地流转的收益，相关部门应尽快制定使用管理办法，加强集体土地收益的监督管理，坚决防止乡（镇）、村干部利用漏洞，趁机侵吞集体土地资产或导致集体土地资产流失的现象发生。